美西方主导下的附条件主权贷款：批判与反思

李况然   朱秋

摘要：在美西方国家的主导下，主权贷款的国际实践长期以附带改革条件的“附条件主权贷款”模式呈现，成为输出西式制度范式、嵌入性影响债务国治理结构的重要工具。这一模式在“法律与发展”运动以及新自由主义理论等支撑下，通过贷款条件强制推动债务国实施制度改革，在实践层面形成了具有外部约束效力的“准法律秩序”。然而，长期实践表明，附条件主权贷款不仅未有效提升债务国偿债能力，反而加剧了其制度依赖、治理弱化与主权侵蚀等深层问题；债务国的发展权与政策自主性受到结构性限制，全球债务治理的不公正与失衡愈加凸显。可见，当今世界十分有必要构建一个更具包容性与发展导向的新型主权贷款模式。有鉴于此，中国应立足主权平等与发展自主原则，推动构建以能力建设为核心、以软法为路径、以程序正义为保障的主权贷款新范式，并以“不附加政治条件”的贷款实践为基础，提供更具包容性与可持续性的国际法重构方案，为全球金融治理贡献中国智慧与制度样本。

关键词：主权贷款; 附条件主权贷款; “法律与发展”运动; 全球治理

目录

一问题的提出

二文献综述

三  美西方主导下的主权贷款的理论逻辑与历史演进

四  美西方主导下的附条件主权贷款存在的问题及其后果

五  主权贷款的国际法重构

六  结　论

一  问题的提出

主权贷款是指一国或国际金融机构向主权国家提供的贷款，以支持其经济和社会发展。实践中，主权贷款逐渐超越单纯的资金援助，演变成一种具有特定条件和治理要求的“附条件”财政支持模式，在国际权力结构中发挥着重要作用。附条件主权贷款（conditional sovereign lending）通常以增强还款能力和债务可持续性为名，对贷款国附加经济、法律、制度等方面改革的要求（Akyüz, 2010），以满足发达国家对发展中国家“经济控制”的意愿（王金强、黄梅波，2022）。以美国为首的西方发达国家怎样将主权贷款演变成附条件主权贷款的？其理论逻辑、演进路径、问题后果是什么？我国应如何应对？在当下大国博弈与地缘竞争加剧的背景下，这些都是值得深入探讨的问题。

2025年2月，特朗普政府突然宣布关闭美国国际开发署（USAID），成为美国外交援助战略发生根本性转变的标志。长期以来，以美国为代表的西方债权国借助附条件主权贷款，在全球范围推广其治理理念与制度模式，构建了不对等的国际关系体系。但随着国际关系多极化趋势的加强，传统主权贷款模式暴露出明显的局限性，尤其在削弱债务国政策自主权、造成制度依赖等方面遭到质疑（Kentikelenis, et al., 2016; Biglaiser & McGauvran, 2022; Bantekas, 2024）。特朗普政府的这一举措标志着传统附条件主权贷款模式面临结构性挑战，不仅反映了美国国内政治经济的变化，也凸显传统贷款援助模式在资金管理效率、透明度和主权尊重等方面的不足（郭馨怡，2025），为全球尤其是新兴债权国提供了反思和改进的契机。

当前发展中国家债务危机频发，显示现行西方主导的债务处理机制效果不佳。例如，G20的暂缓债务倡议（DSSI）和“共同框架”虽在一定程度上缓解了部分非洲国家的偿债负担，但加纳、赞比亚等国仍出现债务违约，许多非石油出口国的债务可持续性进一步恶化。鉴于此，本文将系统梳理附条件主权贷款的理论逻辑、演进路径与问题后果，揭示其对债务国法律制度与治理能力的嵌入式影响，尤其是主权被侵蚀与制度依赖等效应。这些分析将有助于增强中国参与国际金融治理的合法性与正当性，保障债务国主权与发展空间，并为“国际法重构”提供中国方案。

二  文献综述

政治经济学、国际关系学、法学都对主权贷款展开了广泛研究。其中，政治经济学和国际关系学对主权贷款的研究聚焦于债务违约这一问题上，并在债务违约原因、债务国履约动机以及主权债务违约治理等方面取得了显著的研究成果。

在主权债务违约的原因这一问题上，夏奇拉·穆斯塔法认为，对于发展中国家而言，债务危机可以被归于以下几个原因：乐观的经济发展预期，宏观经济政策的失衡，不谨慎的贷款行为和严格的财政政策，面对外部冲击的脆弱性，以及应对危机能力的不足。梅冬州、崔小勇（2017）在研究制造业与主权债务危机之间关系时指出，制造业产值在一国GDP中的占比越高，该国发生主权债务危机的概率也会越大。另有学者将主权债务违约的原因归纳为流动性危机、清偿力危机和偿债意愿三点（张笑天，2012）。也有学者尝试从主权债务遵约的角度分析债务国不违约的原因。由于受到国家豁免原则的保护，以及无法从合同条款的角度去充分解释国家遵约的原因，一些学者从其他学科的角度总结出债务国遵约的理由，大体包括三类：维护声誉，债权国的报复（包括实施贸易制裁），以及违约的经济和政治损失（马恩涛等，2019）。另有经济学者将债务国遵约的动机总结为四类：进入主权债务市场机会的减少，借贷成本的上升，贸易的减少，以及违约的国内成本，其中违约的国内成本值得格外关注（Nguyen, 2012; Bulow & Rogoff, 1989a）。然而，埃里卡·乔根森和杰弗里·萨克斯分析了借款国以前的违约记录是否会影响未来的借款，他们的结论是“债务违约对未来资本流动的成本影响可以忽略不计”。换句话说，过去的违约可能不会导致一国未来借贷的无法实现（Jorgensen & Sachs, 1988）。这一发现也得到了其他学者的证实，如杰里米·布洛和肯尼思·罗格夫就主张免除债务就是忘记债务，债务国过去的违约记录对未来的进一步贷款影响不大。换句话说，声誉制度可能并不如设想的那样有约束力（Bulow & Rogoff, 1989b）。

国内学界主要运用比较研究的方法，尤其在探讨中国与其他主要债权国在全球债务治理中的对比时更是如此。现有文献指出“一带一路”倡议下的债务治理，在疫情后全球经济恢复的背景下需要更多地关注债务可持续性与发展融资的平衡，包括中国在内的援助国需要调整贷款结构以促进受援国的长期发展。当下，中美在全球主权债务治理中展开了激烈的战略博弈，美国利用债务治理作为竞争与遏制中国的新手段，中国需要积极参与国际协商，以应对由此带来的政治和经济挑战（王金强、黄梅波，2020）。叶玉（2021）分析了金融全球化演变背景下G20主权债务治理的动态，指出尽管新兴和传统债权国在债务治理上的合作具有建设性意义，但总体上看新兴债权国并没有在多边债务治理中发挥主导作用，当前的工作重点过于聚焦于新兴经济体的减债措施，忽视了流动性救助及债务源头的管理和私人部门的角色。王金强等（2021）探讨了新冠疫情下全球主权债务治理的挑战，强调西方国家如何政治化债务问题，并将其与中国的发展融资联系起来。他们建议，中国应该利用危机效应，推动主权债务国际治理体系的改革和发展，以及与债务国进行减债谈判，确立减债的样板。在关注到中美分歧的同时，也有学者指出要适当吸收西方国家在主权债务治理方面的优秀经验。周诚君等（2021）从中国的角度出发，探讨了中国在国际主权债务重组中的角色和面临的挑战，特别强调“布雷迪计划”及其对中国对外债权重组模式的启示，提出了债务处置的多边化、多样化和证券化的建议。上述研究讨论了新冠疫情下、中美战略性竞争背景下全球债务治理的困境，突出了中国在全球债务治理中应发挥的积极作用，以及必要的战略调整。

法学领域对主权贷款展开的研究也大多是围绕主权债务违约展开的。对主权债务违约及其救济问题，现有研究较为集中在债务破产重组（Waibel, 2011; Olivares-Caminal, 2009; Reinish, 1995）、债务免除（Tan, 2013; Rasmussen, 2007）、恶债理论（King, 2016; Michalowski, 2007）、主权债务争端解决等方面。例如，在降低“一带一路”共建国家主权债务危机溢出效应方面，胥爱欢和李红燕（2018）提出，中国应积极借鉴“巴黎俱乐部”在主权信用风险管理中的规则和制度设计。现有研究也关注到贷款条件所带来的负面影响。例如，有学者从不同角度探讨了贷款条件对国家主权的侵蚀（王萍，2019a）、对债务国人权保障的影响（王萍，2018），以及贷款机构改革的必要性与方向（廖凡，2016；王萍，2016；王萍，2019c）。然而，总体而言，法学研究对美西方主导的贷款模式及其如何导致债务危机频发关注仍然不足。鉴于此，有必要从国际法的视角出发，对美西方主导的附条件主权贷款模式进行系统审视，探讨其在国际规则层面的改进空间，并进一步分析通过国际法律规范加以规制的可能路径。

三  美西方主导下的主权贷款的理论逻辑与历史演进

（一）从援助贷款到附条件主权贷款：发展理论与贷款实践的结合

发达国家对发展中国家（尤其是前殖民地）的早期资金支持主要采取援助形式，包括无偿援助和优惠贷款，通过资金支持帮助这些国家实现发展。从20世纪70年代起，这种支持模式逐步发生转变，资金的发放渠道得以拓宽，市场化机制被逐渐引入援助体系，并在20世纪80年代演变为附带改革条件的贷款模式。至20世纪90年代，主权贷款与援助贷款之间的界限愈加分明，主权债券及其他金融工具（市场化融资工具）逐渐成为大多数发展中国家获取贷款资金的主要途径。不过，援助与借贷关系交织的历史仍然对现今的国际关系和债务格局产生着深远影响。

1.援助贷款的兴起

二战后，为了帮助欧洲国家恢复经济，同时也是为了遏制苏联影响力扩散，美国向欧洲提供了大量援助，将欧洲经济重建与美国经济利益挂钩，这一计划即马歇尔计划。马歇尔计划不仅催生了将对外援助作为外交工具的实践，而且推动美元成为国际货币（李向阳，2005）。

20世纪中期，在二战后国际关系重建和发展需求的推动下，西方国家及国际金融机构（如IMF和世界银行）开始向发展中国家提供经济援助（即援助贷款）。这类贷款往往是无条件或附带少量条件的，重点在于支持发展中国家基础设施建设，从而缩小发展中国家与发达国家之间的差距（Singh,et al., 1995）。援助贷款的目标主要是通过直接的资金支持，帮助发展中国家提高生活水平，实现经济现代化。

尽管援助贷款在表面上似乎致力于向最需要帮助的国家提供资金，援助决策过程也显得以减少贫困为主要目标，这种基于需求的方式表面上突出了人道主义动机在贷款分配中的作用，然而，实际情况是，援助安排往往服务于贷款国的战略利益，而非仅仅考虑债务国的需求。债务国的经济状况、社会经济发展及政治进程等因素，都是援助决策中的关键考量（Cingranelli & Pasquarello, 1985）。

从执行的实践来看，虽然西方国家及国际金融机构在非洲和其他发展中国家投入了大量资金，但这一时期的贷款资金实际流向了一些规模庞大但经济效益较低的基础设施项目，如一些大型体育场馆或豪华政府建筑项目。这些项目既不符合当地实际需求，也缺乏合理的后续维护和管理，因而未能达到经济发展预期。这些项目也被称为“白象工程”（Robinson & Torvik, 2005）。

2.从援助贷款到附条件主权贷款

（1）聚焦于经济领域的贷款条件。自20世纪70年代起，附条件主权贷款逐渐成为主权贷款的一种重要形式，进入20世纪80年代末期后，这一模式更是成为国际主权贷款的主流。附条件主权贷款的普及主要受全球债务危机、石油危机以及新自由主义经济政策的推动。

20世纪70年代，全球经济经历了多次冲击，尤其是1973年和1979年爆发的石油危机，导致全球通货膨胀，并引发了多国陷入严重的财政和贸易困境。在债务负担逐年加重的背景下，许多发展中国家对西方国家和国际金融机构的资金援助需求显著增加。然而，传统援助贷款已难以满足这些国家的资金需求和提高偿债能力的条件，从而迫使国际金融机构寻求新的贷款模式。

与此同时，发展理论和新自由主义经济学为贷款模式的转变提供了理论支持。西方国家及国际金融机构认为，传统的无条件援助不仅无法有效促进发展中国家的长期经济增长，甚至可能使其产生对援助的依赖性。因此，国际金融机构在提供贷款时，逐渐附加了一系列以市场化改革为导向的经济和政策改革措施（structural adjustment programs, SAP），即“结构调整计划”。这些改革条件主要包括财政紧缩、市场自由化、货币贬值及私有化等措施，目的是推动债务国进行经济结构调整，提高其自我发展能力和市场竞争力。

然而，新自由主义思想指导下的改革措施在实际操作中暴露出了明显问题，尤其是市场开放原则和“去政府”干预要求，已严重超出了债务国的实际发展水平和承受能力（Williamson, 2000）。批评者指出，附条件主权贷款所要求的政策改革往往忽视了发展中国家的独特社会经济结构，给贫困人群带来更大压力，甚至在某些情况下加剧了社会不平等。例如，贸易自由化导致发展中国家一些小农和小企业在全球市场的竞争中处于劣势，加重了其生存压力。这些改革措施在部分债务国引发大规模抗议，并被一些学者视为新帝国主义的外化形态（Reinsberg,et al., 2023）。

（2）全面的社会改革贷款条件。国际金融机构在提供主权贷款时，附加的贷款条件主要关注债务国经济领域的市场化改革。然而，实践表明，单纯的经济改革未能有效促进债务国的可持续发展，甚至在某些情况下加剧了社会不平等和经济不稳定。鉴于此，国际金融机构认识到，经济改革需要与制度改革，特别是法律制度的完善相结合。

“法律与发展”运动的观点认为，健全的法律体系和法治环境是经济与社会全面进步的关键。因此，主权贷款条件的范围被扩展至法律与社会制度改革，涉及产权保护、透明度提高、反腐败与法治建设等领域。贷款国要求债务国加强私人财产权保护，完善司法独立性，提升法律透明度，特别是在商业、投资和反腐败领域强化法律制度，以改善投资环境，促进经济长期稳定发展（鲁楠，2017）。例如，亚洲金融危机期间，IMF在向韩国、印度尼西亚提供贷款援助时要求受援助国家实施有关投资、贸易、私有化、社会政策、环境保护、公司破产等一揽子结构调整计划（Breen, 2013）。

值得注意的是，贷款条件中进一步加入了法律与治理体系改革要求，着力通过加强产权保护，提高市场经济的规范性和透明度（Weeks, 2006），加强反腐败和法治建设等措施（Cormier & Manger, 2022），为经济与社会的改革提供法律支持。

总体来看，主权贷款不仅是单纯的资金支持，更发挥着推动债务国实现法律和制度现代化工具的作用。早期发展援助通过无偿或优惠贷款的方式提供，目的是支持债务国的基础设施建设和生活水平提升。然而，随着全球经济环境的变化和市场化机制的推进，传统援助模式的效果逐渐受到质疑，转而促成了附条件主权贷款的普及。进入20世纪80年代，附结构调整计划成为对发展中国家贷款的普遍方式，债务国被要求实施以经济自由化为核心的改革。通过附条件主权贷款的模式，主权贷款推动了全球市场的法律体系一体化，并为发展中国家引入了法治和市场经济的核心理念。然而，对这一贷款模式的适用性和效果仍有争议，需要根据实际情况灵活调整。

（二）附条件主权贷款的理论基础

主权贷款对债务国主权干预的效果及其争议在很大程度上源于附条件主权贷款背后的理论基础及其所嵌套的全球治理逻辑。从现代化理论与“法律与发展”运动的角度探讨附条件主权贷款背后的理论依据，可以看出这些附加条件是如何从最初的单纯经济改革要求演变为对债务国的全面制度化要求的。

1.发展理论与“法律与发展”运动

附条件主权贷款对债务国的制度干预源于特定的发展理论和“法律与发展”运动的思想。二战后，以美国为首的西方国家通过资金援助推动发展中国家实现现代化，但其目的并非单纯的人道主义，而是出于维护自身战略利益、持续保持对新兴独立国家的影响力（姚建宗，2006）。这一时期产生的现代化理论主张发展中国家要以西方社会为参照，通过工业化实现经济、社会结构转型，从而走向现代化。简而言之，第三世界国家的发展在本质上就是一种“西方化”的过程（Webster, 1990）。

现代化理论强调发展中国家在结构上应全面模仿西方工业化的模式，即经济、政治、法律等各领域都向西方发达国家看齐。这种思想催生了“法律与发展”运动，其理论基础源自马克斯·韦伯对资本主义发展的分析。韦伯认为，资本主义经济的发展需要建立一种形式化、理性化的法律体系，这种法律体系以清晰的规则、理性的程序解决纠纷，确保市场经济的稳定运行（Davis & Prado, 2014）。因此，“法律与发展”运动支持者认为发展中国家可以通过建立现代化法律制度来促进经济发展，他们主张在发展中国家及第三世界国家引入西方的法律框架和法治观念，从而实现社会稳定和经济发展（Lee, 2017）。这种想法以现代化理论为基础，认为通过引入西方的法律和规范，发展中国家就可以克服传统障碍，最终实现西方式的现代化。

2.附条件主权贷款的条件：从经济自由化到制度现代化

随着国际金融机构意识到单纯的经济改革难以奏效，“法律与发展”运动的理念逐渐渗透到附条件主权贷款中，成为贷款条件的重要组成部分。

20世纪70—80年代，附条件主权贷款的核心内容体现了新自由主义思想，侧重于通过私有化、市场自由化和减少政府干预来释放市场活力，促进经济增长（Harvey, 2005）。然而，实践表明，单一的经济手段难以应对发展中国家普遍存在的结构性和制度性问题，必须通过更全面的制度支持来巩固改革成果并应对发展挑战（Santiso, 2001; Vreeland, 2003）。在此背景下，“法律与发展”运动的核心观点逐渐融入贷款条件，将法律制度稳定性和透明度视为实现可持续发展的基础，认为良好的法律体系可通过保障产权和确保合同执行来促进投资环境的改善，从而吸引投资、促进经济长期发展（Cheibub & Vreeland, 2018）。

尽管“法律与发展”运动未与贷款条件直接关联，但其倡导的“法治现代化”理念被国际金融机构广泛采纳，用于强化贷款条件的制度化要求，并成为当代国际组织及金融机构制定援助政策的重要原则（Rittich, 2006）。这一制度性变革为后续国际经济援助奠定了规范化基础，特别是20世纪90年代以来，贷款条件的内容逐渐涵盖司法独立、法治透明度、产权保护和反腐败等领域，旨在改善债务国投资环境，提高其治理水平，增强其贷款偿还能力（Lane, 2015）。这一趋势推动了贷款模式的多元化，国际社会逐步将法治建设与制度完善视为发展中国家实现经济与社会可持续发展的核心要素（Trubek & Santos, 2006）。然而，这种制度化改革条件往往被高度标准化，依据的法律模板是西方国家的法律体系，而未充分考虑债务国的社会、文化与制度背景。因此，这种法律移植式的改革虽然表面上有利于市场经济运行，但在实际操作中却可能产生适应性问题与负面影响。批评者指出，这种强制性法律制度改革忽视了债务国的历史传统与国情，不仅削弱了债务国的政策自主性，也加深了制度依赖风险，甚至可能构成对国家主权的隐性侵蚀（Gathii, 1999）。

总体来看，主权贷款，或者说附条件主权贷款的作用已逐渐超越单纯的经济和法律改革，背后更深层的动机在于塑造符合发达国家利益的国际秩序。

四  美西方主导下的附条件主权贷款存在的问题及其后果

从传统援助贷款到附条件主权贷款的历史演变过程，揭示了主权贷款方如何通过附加的贷款条件干预债务国的经济、法律等制度设计。作为主权贷款的一种主要形式，附条件主权贷款已超越了单纯的经济支持功能，逐步演变为推动债务国在制度层面进行结构性改革的重要杠杆（王萍，2019b），发挥了具有外部约束力的准法律作用（Przeworski & Vreeland, 2000）。

例如，在20世纪90年代，世界银行与IMF合作，通过贷款条件要求俄罗斯改革破产法、税法及预算管理制度，促进财政透明化与法律制度的市场化转型。国际机构通过贷款资金、技术援助与审查机制，将法律改革与经济转型结合起来，为俄罗斯市场经济制度的建立奠定了基础（Odling-Smee, 2006）。

同样在20世纪90年代，印度尼西亚也成为IMF附条件主权贷款的典型样本。在1997年至1998年的亚洲金融危机爆发后，印尼卢比汇率暴跌超过80%，国家金融体系濒临崩溃。在巨大的外部流动性冲击下，印尼被迫寻求IMF及世界银行的紧急援助，而贷款的发放则以一系列深度的结构性改革为前提条件。这些条件包括取消燃油和基本物资补贴、放开资本账户、削减公共开支、推进国有企业私有化，并对银行业和投资法体系进行全面改革。形式上，这些措施旨在恢复市场信心和财政稳定，实质上却重塑了印尼的经济与法律秩序，使外部机构在国家制度设计中拥有了前所未有的影响力（Radelet & Sachs, 2000）。可以说，IMF在印尼的介入超越了传统意义上的经济援助，其附带条件成为干预国家内部治理逻辑的制度工具。类似的情况不断出现，在欧债危机期间，希腊在接收欧盟、IMF和欧洲央行（即“三驾马车”）的贷款支持时，也被迫实施一系列严格的财政紧缩政策和劳动法改革（Featherstone, 2011）。这表明，主权贷款不仅是提供资金支持的工具，更是塑造债务国法治环境的重要推力。

主权贷款的附条件模式在一定程度上对债务国的法治建设起到了推动作用，通过相关条件的设置，促进了法律制度的改革。然而，由于贷款条件是否能发挥预期的积极作用会受到很多因素的影响，包括但不限于条件性的类型、改革的类型、时间框架、结构性改革的初始水平，以及债务国的一些结构性因素和债务国国内党派政治等诸多因素，因此，从实际效果来看，无论是在经济发展还是政治改革领域，主权贷款的作用并非始终具有显著成效，甚至会产生负面影响（Apeti & Gomado, 2025）。在IMF援助印度尼西亚的案例中，IMF的介入不仅重构了印尼的宏观经济政策框架，也通过改革方案深度嵌入其国内政治结构：在危机治理的名义下，国际机构与印尼的技术官僚结成同盟，以改革为名削弱了苏哈托政权的既得利益网络，使“贷款”成为推动权力重组的政治杠杆（Higgott, 1998）。然而，这种以外部条件为核心的制度性干预，引发了广泛的社会动荡与政治反弹。由于IMF方案要求立即取消价格补贴、提高燃油价格，印尼在1998年爆发大规模抗议与暴乱，社会秩序急剧恶化，最终导致苏哈托政权倒台。公众舆论普遍认为，外部救助在稳定短期金融的同时，侵蚀了国家的政策自主权，甚至成为影响政治更替的直接催化剂。Higgott（1998）将这种情绪概括为“被干预感”（the sense of intrusion），认为东亚精英——无论是在雅加达还是在东京——都将IMF方案视为西方经济意识形态的外延，一种借助金融危机推行新自由主义规范的“制度化霸权”。这种外部条件与国内主权之间的张力，使印尼成为理解附条件主权贷款法律效应的关键案例：一方面，附条件主权贷款通过制度改革强化了财政透明度与市场化进程，推动了印尼法治建设的形式化发展；但另一方面，改革的强制性与外源性也削弱了国家在政策选择上的自主性，让所谓的“法治改革”在相当程度上被嵌入到外部合规与政治重塑的议程之中（Higgott, 1998）。由此可见，IMF的附条件主权贷款在印尼的经验教训，既揭示了国际金融机构通过法律化技术手段干预债务国治理结构的现实路径，也暴露出这种干预在主权与制度合法性之间的内在矛盾。

（一）全球发展融资赤字扩大

美西方主导的主权贷款体系长期存在资金供给不足的问题。联合国1986年《发展权利宣言》 第3条指出，“各国对创造有利于实现发展权利的国家和国际条件负有主要责任”，并“有义务在确保发展和消除发展的障碍方面相互合作”。据此，发展中国家依据“发展权”理论有权获得充分的资金支持，以实现经济社会发展。然而，现实中西方发达国家并未切实履行相应义务。目前，全球每年发展融资缺口不断上涨，相较于新冠疫情前，全球每年有2.5万亿美元的发展融资缺口。《2024年可持续发展筹资报告》 指出，资金缺口进一步增长至约4.2万亿美元。

在双边贷款方面，发达国家长期承诺的官方发展援助占国民总收入比例0.7%的目标屡未实现，导致双边官方贷款长期供给不足。在多边官方贷款方面，美西方主导的现行国际金融体系在资源分配方面同样存在结构性不平衡问题，加剧了资金供给的不足。一方面，IMF等多边金融机构的资金规模相对有限，且投票权的分配机制明显向发达国家倾斜，导致广大发展中国家难以公平地获取资金（Stiglitz, 2002）。仅美国在IMF中的投票权就占约17%，而七国集团的投票权合计则超过40%（见表1）。另一方面，美西方主导的国际金融机构在提供贷款时更加关注债务国的短期偿付能力而非其长期发展需求，倾向于减少对高风险国家的大额资金投入（Dreher, 2009）。这种偏好不仅限制了部分债务国获取发展融资的渠道，也导致IMF等国际机构未能充分履行“最后贷款人”的职责。

资金供给不足导致发展中国家为弥补资金缺口被迫举债于国际商业市场，高成本融资加重了其债务负担，进而陷入“以新债还旧债”的恶性循环中，导致许多发展中国家陷入债务周期性危机。据估算，2023年至2025年期间，最不发达国家每年的还本付息额达到400亿美元，比2022年的260亿美元增加50%以上。6融资不足也导致大量发展项目尤其是基础设施项目无法启动或完成，阻碍了发展中国家发展权的实现。不过，（双边和多边）官方贷款的不足为其他融资模式的兴起创造了空间，中国等新兴国家发起的南南合作基金和区域性多边开发银行开始承担更多融资功能。这既是对现有体系的一种补充，也反映出国际融资治理失衡所引发的体系外变革需求。

（二）生产性资金投入不足

20世纪80年代以来，美西方主导的主权贷款模式普遍附带结构性调整方案，贷款条件多集中于宏观经济稳定与市场自由化改革（Ferreira & Keely, 2003）。这一模式的核心思路源于“华盛顿共识”，即将控制通胀、减少赤字、压缩政府开支等作为首要任务，而忽视了对产业发展、供给侧生产能力和经济结构转型的配套支持（江时学，2003）。以IMF贷款为例，其主要目标在于帮助债务国缓解国际收支危机，填补财政和外汇缺口，提升债务国的短期流动性水平，改善债务国的即时支付能力并维持宏观经济稳定，而非直接支持能够带来经济产出的产业与基础设施建设。

诚然，这些改革措施在稳定物价、提升行政效率等方面取得了一定成效，但也在客观上削弱了政府对生产性部门的投资能力，迫使一些国家缩减对农业、制造业及基础设施的支持，从而错失了发展本土产业的战略机遇。这种政策取向建立在西方市场导向逻辑之上，即假设私营部门将自然填补政府投资减少所带来的空缺。然而现实表明，私营部门出于逐利性，更偏好投资周期短、回报快的项目，对周期长、收益慢的基础设施建设与产业升级领域缺乏足够兴趣（潘圆圆，2024）。在2018年亚洲的基础设施建设资金来源中，政府部门占70%，私人部门仅占20%。主权贷款在耐心资本角色上的缺位，导致债务国长期生产性领域的投入严重不足，制约了债务国“造血”能力的提升，阻碍了其经济结构的转型升级。

（三）债务国治理能力下降

主权贷款在提供资金支持的同时，也可能诱发债务国治理问题的恶化，尤其是加剧政府腐败现象。以非洲国家为例，这些国家自独立以来，长期依赖国际金融机构提供的主权贷款来推动发展，但这种依赖未能从根本上改善其经济状况，反而加剧了债务国对外部融资的依赖（Tefera & Odhiambo, 2024），影响了债务国政府扩大国内税收基础的动力（Bräutigam & Knack, 2004）。国内税收的不足降低了民众对公共财政的监督意愿与能力，弱化了政府的公共财政透明度和问责机制，从而进一步诱发政府官员的腐败和治理能力的下降（Collier, 2007）。这一现象在非洲以外的地区也有发生。在巴基斯坦，长期的主权借款反而恶化了政府治理能力，加剧了腐败问题。大量的外部资金输入削弱了政府的财政责任感，官僚系统效率持续降低，问责机制失效，反而加重了国家治理负担（Khan, 1997）。

由此可见，主权贷款的持续供应虽然在短期内可能缓解债务国财政压力，但长期来看，其潜在的治理侵蚀效应却导致债务国陷入外部依赖的恶性循环，严重侵蚀了其治理水平，削弱了债务国政府的政策自主权，并引发了一种深层次的制度依赖。一方面，贷款条件削弱了债务国政府的治理能力。贷款条件的制定往往忽视债务国实际政治经济环境及政府的治理能力，提出的改革措施过于模板化和僵化，难以有效落实。一旦债务国无法严格履行这些条件，其国际信誉可能受损，融资成本随之升高，最终不得不继续依靠外部贷款维持经济运转，由此形成路径依赖的恶性循环（ Stone, 2004）。另一方面，这种制度依赖对债务国实施政策的自主性产生了深远的负面影响。债务国被迫接受主权贷款人设计的政策框架，政策选择空间受到严格限制（Kentikelenis,et al. , 2016），主权贷款人在此过程中对债务国的经济治理和政策方向形成了事实上的过度主导（Reinsberg, 2022），长此以往，债务国政府的政策学习能力和政策决策能力逐渐弱化，其经济和法律改革长期受制于外部机构的指导与监督。

（四）国家主权受到隐形侵蚀

从国际法的角度看，发展权作为一项基本原则，强调各国有权依据自身国情选择发展道路，包括优先发展本国产业的权利。然而，美西方主导的主权贷款实践却存在明显不对称的制度安排，通过附加严苛的经济政策条件和政治要求，削弱了债务国实现自主发展的能力，干涉了债务国的政策主权（王萍，2019b）。债务国的发展战略经常受限于外部施加的条件，难以自主地将贷款资金用于最急需的生产部门。这不仅削弱了贷款对可持续发展的促进作用，也导致债务国缺乏坚实的经济基础来偿还贷款，增加了债务不可持续的风险。而且，发展中国家长期处于全球价值链的低端，贸易条件持续恶化，抗风险能力较弱，进一步加剧了全球发展中的不平等现象。

主权贷款对国家主权的侵蚀在发达国家也有发生。以希腊2012年应对欧债危机的案例为例，根据经济复苏计划协议，希腊被迫修改宪法中关于财政自主权的部分条款。这些修改直接削弱了希腊政府对本国财政政策的自主权，将其部分政策制定权转移至欧盟委员会和IMF等外部机构。此外，贷款条件要求实施大规模财政紧缩政策，进一步限制了希腊政府在经济事务上的自主决策能力（Tsoukala, 2013）。这种安排实际上将希腊的财政主权置于外部机构的监管之下，凸显了附条件主权贷款在国家治理中的主权侵犯性（Skiadas, 2017）。这种主权侵犯性还可能进一步带来政治和社会上的深远影响。来自外界（主权贷款人）对债务国经济政策的高度干预，常常导致债务国国内对政府合法性和独立性的质疑，引发民众的不满甚至抗议（Abouharb & Cingranelli, 2006）。对于治理能力较弱的国家而言，这种不满可能演变为政治动荡或社会危机（Kentikelenis, 2017）。

“主权平等”原则和“不干涉内政”原则是现代国际法基石，各国有权自主决定内部事务。IMF等国际金融机构的决策权高度集中于发达国家手中，这些国家凭借自身的投票权优势，设置带有价值偏好的贷款条件，明显限制了债务国的政策自主性。此外，冷战结束以来，西方国家通过主权贷款输出自身政治价值观与制度偏好，借“民主化”“人权”等议题向债务国内政施压。这种做法在非洲等地区曾引起强烈反弹，导致债务国与西方国家关系紧张。虽然西方一度调整策略，采取“减贫战略文件”等更为隐蔽的间接方式，但主权贷款作为软实力工具干预他国内政的本质并未改变（杨宝荣，2003）。

由此可见，附条件主权贷款的主权侵犯性不仅体现在对债务国法律体系的深度干预上，还表现为对国家财政自主权的侵蚀（王萍，2019a）。这种现象在某些情况下可能对国际法主权平等原则构成挑战，并对债务国的长期治理能力和社会稳定产生消极影响，构成一种“不正常的主权转移”（廖凡，2016）。当代主权贷款问题并非某些国家道德操守的问题，而是国际制度结构性偏差导致的结果——发达国家的政策偏好主导了国际金融机构的贷款决策和主权债务国际治理规则，凌驾于债务国的发展诉求之上。主权贷款已事实上被用作国家政治工具，贷款条件实际上也是西方国家投射价值观和影响力的手段。西方国家通过主权贷款将其偏好的政治经济模式输出到债务国，以实现政治外交目的。这种软实力运用往往披着经济援助的外衣，但对债务国来说意味着政策选择为西方规范所左右。美西方主导的附条件主权贷款模式在资金供给金额、资金投入领域和主权尊重等方面均存在深层次的问题，反映了现行国际金融体系的制度性缺陷和全球治理格局的失衡；由此，也引发了发展中国家联合呼吁改革不公正的国际经济秩序，建立更加公正、公平、透明的主权债务处理机制。

五  主权贷款的国际法重构

从长远视角看，全球债务治理和南北发展失衡问题的根本解决，依赖于一个真正体现主权平等、保障发展权并具备程序正义的国际融资秩序。因此，亟须通过国际法框架和全球治理机制的改革，构建一个更加公平、公正、包容的主权贷款体系。

（一）坚持主权原则，优化债权人介入方式

主权平等作为当代国际法的核心原则是毋庸置疑的，发展权源于自决权，亦属于国际“强行法”范畴（汪习根，1999），主权平等与自主发展权应成为主权贷款秩序重构的出发点。联合国大会2015年9月10日通过的《主权债务重组进程的基本原则》 （A/RES/69/319），明确提出尊重国家主权、公平待遇、善意、透明等九项原则。在此基础上，应转变传统的附条件主权贷款模式，注重在与债务国平等协商的基础上提供贷款并规范贷款资金的使用，减少外界对债务国国内治理的干预。

具体而言，债权方应避免对债务国经济改革设定过多细节性限制，而应通过提供专业知识、能力建设等方式，支持债务国在自主决策基础上推进改革，增强债务国的“造血”能力（熊婉婷等，2023）。这一模式既符合国际法对主权平等的要求，也有助于缓解债务国对外部政治干预的敏感和疑虑，为重建互信提供制度空间。

在这一点上，中国的主权贷款实践值得推广。与美西方主导的传统模式不同，中国的主权贷款通常不附加政治条件，不以债务国的国内治理或意识形态标准作为贷款发放的前提。近年来，中国格外重视针对“小而美”的项目，重点向规模适度、能够直接惠及民生且具有明确经济效益的基础设施和生产性项目提供贷款支持。这种贷款模式不仅尊重债务国的政策自主性和发展选择，而且通过提升基础设施建设、工业发展与农业生产能力，显著增强了债务国的内生发展能力。这种不附加政治条件的贷款实践，为主权贷款国际治理提供了一种以尊重主权、注重能力建设为核心理念的新范式，也为国际社会探索更加公平、互利、可持续的贷款秩序贡献了中国智慧。

（二）以软法机制推动主权贷款规范演进

主权债务领域构建强制性条约体系面临诸多现实障碍，因此，规范演进在很大程度上依赖软法路径。软法尽管不具有强制效力，但其作为行为指导原则，已成为国际合作中不可或缺的重要工具，通过信息共享、声誉压力、市场机制等多种方式，在实践中产生了类似硬法的执行效果（Verdier, 2013）。例如，巴塞尔协议尽管没有法律约束力，但各国银行业在市场压力的影响下，自愿遵守该协议中的资本充足率要求，维护了全球银行体系的稳健性（戴秀河，2022）。此外，一些软法性条款虽然初期可能缺乏明确的法律约束力，但随着时间推移，其执行性可能会逐渐增强。例如，在欧盟—韩国自由贸易协定中，原本模糊的“持续努力”（continued and sustained efforts）的条款内容，在经仲裁庭具体解释后具有了实际约束力。因此，即使是表面上缺乏执行力的软法性条款，也可通过法律适用和法律解释逐渐获得实际约束力（Bronckers & Gruni, 2021）。不过，有学者认为“这些自愿的、无法律约束力的倡议并不能真正改变行为，反而推迟了必要的政府规制”。换言之，软法的有效遵循往往依赖于政府、国际组织和非政府主体的共同参与，否则这些规范即使以后被正式化或纳入更具约束力的文本中，也不必然会带来更好的遵守情况（Shelton, 2008）。

金融市场的资本流动直接影响国家货币政策和金融稳定，主权国家对金融市场的管理和调控权非常敏感，特别是在涉及资本流动管制和货币政策时（Abbott & Snidal, 2000）。硬法的强制性可能会使之侵犯国家的经济主权，往往要求国家承担较高的合规成本和进行法律调整。而软法的灵活性则允许国家在不破坏其现有法律体系的前提下，与其他国家进行金融合作（Brummer, 2012）。软法的非强制性使得各国在应对全球金融规则时可以灵活变通，主权国家可以在遵循国际金融治理标准的同时，根据自身的经济发展水平和金融市场情况进行调整，而不是被硬法的条款束缚（O’Shaughnessy, 2021）。

在当前形势下，对于主权债务治理这样高敏感性、强政治性的议题，应推动西方主导的金融机构与新兴债权国协同制定并推广主权贷款领域的行为准则与最佳实践。正如联合国大会相关文件所指出的，全球社会有责任逐步编纂和发展主权债务领域的国际法。软法机制可作为有效的制度过渡路径，在积累经验与建立共识的过程中不断推进规范升级。通过各方自愿采纳、逐步积累实践经验，软法可在事实上建立一定的行为约束力并形成广泛的实践基础，为未来推动形成具有法律效力的国际硬法或多边机制打下基础。

（三）强化程序正义，提升各方参与的公平性

建立一个透明、公平、平等的主权债务国际处置机制，是主权贷款国际体系重构的关键环节。目前主权债务重组机制广受诟病，主要原因在于缺乏包容性参与平台和统一程序安排，造成谈判效率低下、公平性不足（Wright, 2012）。

为此，可以在借鉴司法程序中“程序正义”理念的基础上，推进主权债务国际处置机制的制度化、规范化。例如，为了帮助最贫困国家应对新冠疫情危机，2020年11月，G20通过为最贫困国家提供在DSSI之外的“债务处理共同框架”（Common Framework for Debt Treatment beyond the DSSI, CF）。然而，该框架主要用于处理双边官方债务问题，无法适用于处理私人债权人和多边官方债权人的债务问题。尽管“所有双边官方债权人”参与了该倡议，市场债权人却只是被呼吁以可比条件公开参与，而以世界银行为首的多边官方债权人则坚持其优先债权人地位，拒绝参与G20的DSSI和共同框架（叶玉、周太东，2023）。因此，IMF总裁格奥尔基耶娃评价CF取得的进展缓慢。目前，G20仍然是一个经济合作论坛的非正式机制，无常设秘书处，未来可以在此基础上成立常设的协调机构或秘书处，提高G20的机制化程度（张海冰，2011），从而推动多元债权人（包括巴黎俱乐部、非巴黎俱乐部成员以及商业债权人）实现同步磋商与信息共享，降低协调成本。

进一步地，可以推动在联合国或G20框架下设立主权债务多边谈判平台，明确重组流程、时限与各方责任，为所有参与方提供平等的发言机会和谈判地位，避免一刀切、样板化的债务处置方案。例如，尽管巴黎俱乐部声称依据债务国具体情况“个案”处理，但在实际操作中缺乏针对不同债务国状况的灵活性，往往采取一刀切的标准化方案（胥爱欢、李红燕，2018）。巴黎俱乐部模式“过时且有缺陷”，因为只注重让所有债权人协调一致（要求其他债权人提供相同条件的减免），却没有根据债务国面临的实际经济和社会危机程度来制定差异化处理方案。这表明巴黎俱乐部的债务处理趋向模板化，一视同仁地施加统一条件。尽管标榜个案处理，但巴黎俱乐部实际按照既定范本（如标准条款和先例）主导了债务重组谈判。例如，“经典条款”下典型的重组安排几乎一贯是3年宽限期加10年偿还期（Cheng，et al.,2017）。这种在不同国家间重复出现的相同宽限和还款结构表明，巴黎俱乐部的“个案裁决”往往落入模板化处理的窠臼，而非真正根据各国情况量身定制。

这些忽视债务国国情和发展需求的模板化贷款条件，既无法有效预防债务危机的再次发生，也未能真正推动债务国实现可持续发展（卢萍，2003）。模板化特征不仅体现了国际金融机构在主导全球经济治理时单向的债权人思维，也反映了债权方在谈判中更为优越的支配性地位。

六  结　论

本文系统梳理了附条件主权贷款的历史起源、制度演进与实践效果，揭示了主权贷款在全球治理中的制度逻辑与法律影响。通过对美西方主导下的附条件主权贷款的理论分析与制度批判，得出以下结论：

第一，美西方主导的附条件主权贷款模式经历了从发展援助工具向治理干预机制的制度性演变。在现代化理论与“法律与发展”运动理论支持下，附条件主权贷款逐步超越单一经济支持功能，成为西方国家推广其治理范式的重要手段。西方国家以推动法治现代化为名，在贷款实践中输出其标准化的法律与制度模型，从而实现对债务国治理结构的制度嵌入与主权规训。

第二，美西方主导的主权贷款体系通过将贷款条件与法律改革相绑定，构建出一种具有持续外部约束力的“准法律秩序”。该机制不仅使贷款行为从资金支持演化为国际规则的移植通道，也在法律形式上赋予了债权方对债务国发展路径和政策空间的实质主导权，促成了一种深度依赖型的制度安排，削弱了债务国的政策灵活性与治理自主性。

第三，美西方主导的主权贷款模式在长期实践中暴露出多维度的结构性局限。标准化的贷款模板忽视了债务国在经济结构、政治体制和法律传统上的差异，导致对主权原则的实质性侵蚀，对发展权保障的路径设限，并在程序正义与谈判公平方面广受诟病。随着全球治理格局的多极化演进，美西方主导的附条件主权贷款模式日益面临合法性基础的动摇与对其治理效果的质疑。

上述结论不仅揭示了美西方主导下的主权贷款的制度演化路径，也反映了当前全球化背景下国际权力结构、规则输出与国家主权之间的张力。作为一种制度化治理工具，附条件主权贷款的扩张性和外部性已经引发广泛的规范争议和制度反思。

在此背景下，有必要构建一个更具包容性与发展导向的新型主权贷款模式，这一模式应当以主权平等、发展自主与程序正义为核心原则，弱化贷款条件的意识形态色彩，强化支持债务国能力建设的制度性安排。中国近年来实行的不附加政治条件贷款、小规模可持续项目导向以及尊重债务国治理模式的主权贷款实践经验，为全球主权债务治理提供了有益的实践样本。这些探索不仅提供了可资借鉴的具体模式，更为构建一个规范多元、机制灵活、责任共担的更加公平有效的国际金融法律秩序，提供了重要指引。