摘要：我国的监察机关依法独立行使监察权原则以监察机关的整体独立为核心，对监察官行权的独立性重视不足，在强力反腐败的同时可能降低权力行使的效率、无法发挥内部组织积极性，还会造成一定的追责难问题。监察官独立行权应是监察独立原则和监察官法的当然内容，也是防止监察一体弊端和保障监察权正确行使的需要；有限的监察官独立行权与监察体制改革并不冲突，而职务犯罪办理的共通性为其向司法权提供了借鉴便利。监察官有限独立行权的构建应以强化其任职资格为前提，根据监察事项的重要性与具体监察职权的影响分别授权监察官和其他办案组织为核心，结合检察提前介入调查机制与被调查人权利的增设来制约监察官，全面实现监察独立原则。

关键词：监察权; 监察独立; 监察一体; 监察官独立

本文发表于《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2025年第4期法律研究栏目

作者简介：陈海锋，上海社会科学院法学研究所副研究员

目录

一  我国监察独立原则的制度解释与短板揭示

二  监察官有限独立行权的法理阐释

三  监察官有限独立行权的框架构建

结　语

基于《宪法》修改、《监察法》《监察官法》等的制定，如何在有法可依基础上提升反腐败效果，监察权的有效规范行使成为当前较为紧迫的课题，也是对党的二十届三中全会要求健全监察机关与其他国家机关各司其职的体制机制、确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行的回应。监察法制创立了监察机关依法独立行使监察权的原则，并从组织机构、监察程序、职权与职责等方面作了一些规定；已有不少研究从监察与司法的衔接、与其他机构关系等方面论述了这种监察独立原则，但外部独立是否为其全部，仅仅外部独立能否保证监察权的依法独立行使，抑或监察官独立行权也有一定的空间，如何作出安排？相对于监察权与其他权力关系的外部独立性问题，监察独立原则的内部性不仅关涉监察权具体行使的主体，更有监察权如何合理配置及运行的一系列制度、机制问题，是监察独立原则的重要组成部分。即使《监察法》修正中没有涉及相关内容，但在监察法规或类似的规范性文件、监察实践中不同程度的落实仍具有重要的价值，有必要厘清。

一  我国监察独立原则的制度解释与短板揭示

在人民代表大会制度下与行政权、审判权等并列，监察权在入法时就明确了“独立性”，而监察独立原则显然是不同层次的另一问题。

(一)没有“监察官独立”的监察独立原则

国家监察体制改革下，我国《宪法》《监察法》确立了监察独立原则。从法律规范视角看，这种独立侧重于监察机关整体独立，对包括监察官在内的监察机关内部各组织独立性语焉不详。其一，从宪法视角看，该法首次明确了监察独立原则，细化了行使权力的组织及其之间的关系，但并没有明确提及任何一级监察机关或其内部组织作为行使权力的主体，也即监察独立原则被视为监察机关整体的依法独立行使监察权。其二，从监察法视角看，在重申监察独立原则规定之外，无论是有关监察职责还是监察权限的规范，事实上主要都是以监察机关作为“主语”的，且既没有明确规定也难以推导出监察人员或监察机关内的相关组织可以作为权力行使的主体，这与宪法规定的监察机关整体独立是一致的。不过，该法新增了各级监察机关在本行政区划内的国家监察职能，事实上在一定程度上确立了各级监察机关的权力主体地位；当然，各级监察机关的行权独立有较多限制，不少重大事项需要上一级监察机关的批准，如被调查人主动认罪认罚或立功下从宽建议的提出等。其三，从监察官法的视角看，监察官虽应是监察权的主要承担者或行使者，但该法对其只有“职责”规范，并无直接的权限规定。

监察官“职责”是否可以视为其权力？现有法律可能并不支持，实践规范也是如此。“职责是指任职者为履行一定的组织职能或完成工作使命，所负责的范围和承担的一系列工作任务，以及完成这些工作任务所需承担的相应责任。” “办案权力与承办职责的根本区别在于案件事项决定权”，如，根据《检察官法》 《关于完善检察官权力清单的指导意见》 ，县市级人民检察院检察官拥有多数办案事项的决定权；根据《法官法》 《关于完善人民法院审判权力和责任清单的指导意见》 ，独任法官可以依法作出裁判并直接签发裁判文书等。相比之下，《监察官法》 只是将《监察法》 中确立的监督、调查与处置职责具体化，并没有明确赋予监察官对任何监察事项的决定权。从监察官具体职责看，第6项属于兜底性的，是否具有职权属性需要从其他条文或其他法律中观察或演绎，无法直接为监察官的权力提供支持；第5项职责主要属于国家间的合作，不仅监察官没有多大的权力，地方各级监察机关也主要局限于操作性事务；第4项的提出意见，虽有权力属性，但可能无法体现出权力应有的服从与支配性。如此，只有开展廉政教育、监督检查和调查可能具有真正的权力属性，在文义上也与监察法确定的权力大体相符。即使如此，这里的职责也难以真正体现为行使权力时监察官的角色，特别是在监察官并没有类似法官与法官助理、检察官与检察官助理的人员分类管理情况下。根据监察权行使的基本特征，这里的监察官在履行职责时大多只是负责一些操作性或事务性工作，并不拥有任何决定事项的权力。《监察法》 有关监察程序的规定也体现了这一判断，即，稍显重要的监察程序性事项，都是由监察机关主要负责人、领导集体决定或上一级监察机关批准决定，普通的监察官个人并没有具体事项的决定权，如立案决定的作出，此前可能要经过7次审批。类似的是，《监察法实施条例》 （下文简称“《实施条例》 ”）对监察官权力也没有明确规定，一方面该条例的大部分条文都明确以“监察机关”为行权主体，另一方面，即使一些条文似乎以“监察人员”作为主体更为合适，但大多也限于操作性事务，如第62条第2款关于监察措施无法告知、通知或被拒收的情形，第79条和第81条的谈话等。值得注意的是，即使是这些操作性事务，大多也需要经过批准，如，问题线索要“履行审批手续”后进行分类办理；需要核实问题线索的，应“履行审批程序”后成立核查组等。

（二）仅有监察一体的监察独立原则的缺陷

我国监察独立原则凸显为监察机关的整体独立行权及各级监察机关权力的向上集中，也即仅有监察一体，监察机关内部独立行权非常有限。面对我国监察体制机制中长期存在的覆盖范围不足、反腐败力量分散及体现专责和集中统一不够等问题，这种模式具有针对性和适应性；相对于《监察法》第2条、第6条所设定的建构监察权的“权威高效”体制和不敢腐、不能腐、不想腐的“长效”反腐败机制，这种独立模式显然还有反思的空间。监察的“高效”，既包括过程的高效率，也包括处置的效果好，而这需要降低反腐败成本、释放机构与个人的积极性；反腐败的“长效”体现了党和国家反腐败的决心，既需要高效监察的保证，也需要追责机制的倒逼。当前监察一体下的监察独立原则可能难以保障这种有“效”性。

1.整体独立下的层层审批降低了办案效率

监察的降低成本不仅体现在人员经费投入，个案办理时间也是重要的衡量指标。当前国家监察体制改革形成的职能与机构整合，减少了此前机构分散、程序衔接与标准差异等造成的纪检监察与检察机关可能的办案分歧、重复工作，集中全面的领导也强化了监察机关的执行力，监察体制的高效得到了较大程度的提升。与此同时，这种监察独立过于强调上级的领导，绝大部分的权力行使取决于上级机关与上级领导的指示、命令，本该“高效”运行的体制在繁琐的文书程序与层叠的审批过程中事实上损失了部分效率。出于办理重大案件或作出重要决定的慎重，这种方式具有合理性，但“一刀切”显然没有必要。以被调查人认罪认罚下监察机关提出从宽处罚建议为例，无论监察机关是否提出从宽处罚的建议，在被调查人主动认罪认罚且被记录、被移送检察机关和法院的情况下，检察机关和法院都需要对认罪认罚情况进行审查，并不因监察机关没有提出从宽建议而予以否认；相对于检察机关向法院提出量刑建议具有法定效力，监察机关向检察机关提出的建议，检察机关修改的空间并没有明确的限制。如此，在监察机关的从宽建议效力不明、不显的情况下，监察机关提出从宽建议需要领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，且在此之前还有调查组、审理部门的讨论、审查等过程，可能是过于谨慎、过于繁杂，大大降低了本可以更为省时的调查。

一个值得关注的实践现象是，近年中央查处的中管干部一直处于高位。根据中央纪委国家监委通报的2023—2024年全国纪检监察机关监督检查审查调查情况，中央纪委国家监委立案审查调查中管干部人数分别为87、92。这意味着包括高级干部在内的腐败问题仍然较为严峻，办案效率也是应对这种形势无法回避的问题。

2.监察官的权责失衡不利发挥监察机关内部的积极性

作为行权基础的监察官没有独立的办案职权，由其组成的各办案组织独立性也将失去依凭。事实上，监察机关内的主要业务机构包括监督检查部门、审查调查部门等，在决定性事项上也只有提出处理建议或意见的权限。此外，《监察法》中有“核查组”，《实施条例》 中还有“调查组”“审理组”等，它们都是监察机关内设部门下有关人员临时组成或相对固定的办案单位。这些办案组织处于业务一线，但同样没有任何决定事项的权力，只能执行针对个案的有关决定、方案或计划，如核查组的核实方案，需要承办部门主要负责人和监察机关分管负责人审批，然后才可采取必要措施收集证据，包括与相关人员谈话了解情况、要求相关组织作出说明、调取个人有关事项报告、查阅复制文件账目等资料。与此同时，《监察法》 《监察官法》 和《实施条例》 不仅都有专章明确监察人员的法律责任及对其监督，还首次以法律形式在我国明确了公法责任的“终身追究”，织就了严密的法网。如此，作为执行监察决策的人员，监察官一方面面临执法执纪中复杂多样、琐碎零乱的现实问题，另一方面又面临多层级审批带来的各种硬性框架约束，长此以往，服从指示的使命感与应对现实的无力感很可能出现典型的官僚作风，即“不担当、不尽责，为官不为”，不主动思考实践问题、不积极向上如实反映问题，只有僵硬执行指示命令。如果说在当前反腐败工作受到极大重视、反腐败取得较大成就、监察权威正盛的当下，监察人员可能会有很高的职业荣誉并积极在反腐败工作上用力，一旦反腐败斗争压倒性态势稳固，监察工作的重视程度下降并进入较为平缓的常规工作阶段，监察人员反腐败积极性的下降难以避免，反腐败的持久性与长效性可能会受到影响。

3.整体独立中的集体决策可能会影响法律责任的追究

在我国，除了权力机关主要通过投票表决形式行权外，其他国家机关的权力都不同程度落实到个人，如行政权的首长负责制、司法权中的司法官依法独立行使权力等，以便于执法、司法追责。从监察法有关重要职权的行使程序可以看出，包括决定立案、实施留置、决定调查方案与措施及最后的处理等都由监察机关主要负责人或领导人员集体、上一级监察机关批准或决定。在这种多级审批的权力运行模式下，虽然监察人员对“职权范围内所办理的监察事项”需要负责，但在只有“职责”规范、没有权力规定的情况下，如何负责并不明确。大部分监察人员应能依法依纪办案，但经历多层级的审批，缺少亲历的领导人员能否作出正确的决定是存疑的；特别是在集体研究的情况下，如何在各参与研究人员、决定性人员和具体承办人员之间分配责任缺乏规范，更可能面临“永远的少数反对派”操作漏洞。值得注意的是，监察机关并没有明确确立领导负责制，但因其内部有明确的行政级别与严格的等级管理，在与党的纪律检查机关合署办公情况下还受到党纪的严格约束，如此，这种事实上的领导负责制可能会受到民主决策的遮掩，难以准确认定直接责任人员。不仅如此，在监察程序总体较为封闭，监察人员既受限于严格的规范约束又缺乏独立的品格要求与权力保障，启动追责与确认责任者都将取决于监察机关或主要领导的自觉，外界很难直接影响。

二监察官有限独立行权的法理阐释

监察独立原则显然不应止于静态的权力分工，动态行权所体现的科学性、合理性应当更为重要；这一行权过程不仅需要作为整体的监察机关，同样不应忽视作为基础的监察官个体。

（一）监察官有限独立行权的必要性

监察独立原则下，无论是从法律规范的演绎还是监察实践的需要，监察官行权都应具有一定独立性。

1.监察官依法独立行权应是《监察官法》 的必要内容

责任政治建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，权责一致则是责任政治建设的基本前提。中央显然也意识到了党和国家机构中存在的权责脱节、权责划分不合理的问题，在《关于深化党和国家机构改革的决定》中明确提出了“权责一致”的优化原则。监察权作为将其他权力关进笼子里的权力，其自身一直受到“谁来监督纪委监委”的质疑；《监察官法》 的制定，着力强调“纪检监察机关不是天然的保险箱，监察权也要关进制度的笼子”，强调“监督别人的人首先要管好自己”，加强对监察人员的责任规定具有必要性。不过，以监察机关整体为权力行使主体的情况下，监察官的责任规定虽考虑了其权力行使最终承担者的地位，但没有明确赋予其权力；实践中，监察官行权主要根据领导的具体授权或指示，并无相对独立的主体资格，对其追责也将失去基础。从对类似特定公职人员的立法看，无论是《人民警察法》 《法官法》 还是《检察官法》 ，个体作为权力行使的主体都是明确的，如人民警察法的诸多条文大多以“警察”作为行权的主体，法官法和检察官法则分别明确法官、检察官作为司法权的行使主体，最高人民法院、最高人民检察院的规范性文件从不同程度上明确了其独立办案的权力，从而基本实现了权责的平衡。《监察官法》 应当借鉴。

2.监察独立原则需要监察官一定程度独立行权的支撑

无论监察权由一级监察机关还是整体的监察机关行使，具体制度规范上都明确了其由监察机关内部各具体办案组织分担，包括前述的核查组、调查组、审理组，以及主要负责人或领导人员集体等，而最终又会落实到各个监察人员在案件办理中的具体角色。与此同时，若行政机关、社会团体和个人干预监察权的行使，必然要着力于这些办案组织及其中的个人；即使是以组织名义通过对公形式向监察机关提出要求或意见，也必然是向具体个人的传达，进而影响有决定权的监察人员。在监察机关之外，任何机关、团体或个人不可能直接决定监察调查案件的办理，并以自己的名义发布结果，这是由职权原则决定的。由此，监察机关依法独立行使监察权应当表现为不同程度的各个层级监察机关、各个办案组织，乃至各个监察官的依法独立行使监察权。没有监察官个人的独立，作为监察官集合体的办案组织、监察机关也将失去依法独立行使权力的根基。

3.监察官有限独立行权有助于防止监察一体的弊端

有学者曾对检察一体弊端进行分析，指出可能存在上级侵分下级权力、诉讼效率低下和责任追究困难等。当前的监察独立原则下，不仅监察官、各办案组织无权独立决定有关事项，甚至不少重要事项还需上一级监察机关审批，也即，监察一体相对于检察一体在权力上更为集中、更强调整个监察体系的一体。如此，理论上，检察一体下的各种弊端自然也会在监察一体下再现，甚至可能更为严重。从实践看，一些反腐败的重大案件也反映了过于强调监察一体可能造成一定的危害。如媒体报道的2016年宁德反贪案件中，地方多级纪委参与办理，监察“一体”（当时是纪律检查机关与行政监察合署办公）反而成为上级（部分领导）“定调”案件，甚至违法违纪处理被调查人的机会。党的十八大以来，各级监察机关已经查处了一批“内鬼”，如何防止监察一体、权力集中下部分领导以组织名义进行违法犯罪，应该是监察改革不应忽略的内容，适度的监察官独立可以防止权力过于集中，应该作为重要的应对措施。

4.监察权行使的审慎性需要监察官一定程度的独立行权

有学者曾经提出，检察权的行使需要强调客观性、公正性与合法性；对一些重大且有争议的决定，适度司法化的程序更为可取。相当的是，当前监察机关对职务犯罪的调查与检察机关的侦查类似，其中的留置也与羁押相当，都是对公民重大利益的限制，监察机关也应在一定程度上借鉴并采用主要由监察官兼听各方意见基础上独立作出决定。这种监检权力行使的相似性与决定事项的重大性，也要求监察权行使的审慎性，监察官办案应当亲力亲为。监察机关就职务犯罪作出的立案与否、不移送检察机关追究刑事责任或是否以政务处分结案等重要决定，检察机关没有审查或监督的权力，但对被调查人的人身自由、人格与财产等权利都会产生影响，由承办案件的监察官在亲历基础上依法独立作出决定，抑或重大案件由领导亲自办理，这种决定的可接受性、准确性和权威性也会更强。

（二）监察官有限独立行权的可行性

监察官独立行权似乎与国家监察体制改革不符而不具可行性，事实并非如此。

1.监察官独立行权是有限的

监察官独立行权只是相对于监察机关整体行使权力下部分分权监察官个体，绝不是完全放权监察官。无论是从集中统一的监察体制改革要求，还是职务犯罪调查体现的积极主动对被调查人权利的干预，不受限制的监察官独立行权或完全放权监察官，不仅违背监察体制改革目标，还可能失去对监察权的监督，最终只会反噬反腐败本身。从与类似的司法权对比看，检察一体一直是检察权的重要方面，而法官独立行使审判权也没有取消审判委员会的职权，甚至法院内部的审批权也在不同程度上继续存在。普遍认可的司法权依法独立行使尚没有完全放任司法人员的完全独立，监察官的独立行权自然也应受到一定限制。

2.监察官有限独立行权与监察改革是契合的

国家监察体制改革以加强党的领导为根本目标，以建立集中统一、权威高效的监察体制为保障，将政治性作为其根本属性，与监察官独立行权是呼应的。

其一，监察官有限独立行权同样体现党的领导。曾有对党管干部原则作如下描述，即重要干部的审查、处置等均应由党委集体讨论决定，并由相应的主管党组织批准。作为实现党的领导的组织保障和关系党的地位的重大问题，党管干部原则需要长期坚持，但也要结合中央巡视中发现的任人唯亲、近亲繁殖和集体失语等问题，不断完善党的领导水平和执政水平。与纪委合署下，监察人员应该都是党员，在党的直接领导下办理案件，监察官的依法独立行权仍牢牢体现党对监察工作的领导，应不违反党管干部原则。的确，层层审批式的办案较为直接明显地体现了党的集中统一领导，但不应是唯一的形式。党的全面领导最关键是政治领导，绝不是事无巨细的包办。在加强党的全面领导同时我国并没有将所有案件都纳入国家监察委员会管辖，而是赋予地方各级监察机关一定办案权限；在监察机关内部明确重大事项由集体决定的同时，赋予包括监察官在内的办案组织一定的独立性和一定的权力，也是体现了党统一领导下的工作分工。

其二，监察官有限独立行权与权威高效的监察体制改革目标是一致的。有效反腐败需要监察资源的支撑。在社会总资源投入限定的情况下，类似司法办案中“简案快办、繁案精办”理念在针对不同监察事项的审批中就应有所体现。对简单事项或不涉及被调查人重大利益的事项赋予监察官及时独立决定，为重大事项或重大案件的报批提供了更多空间，有利于真正的高效反腐败。

其三，政治性不应影响监察官独立行权。监察机关具有政治性，但中央和地方的各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关等也是如此。这种政治性应是从监察工作的整体性、重要性角度而言的，不应是个案办理中普遍考虑的具体因素。无论是作为整体的监察机关还是个体的监察官，对个案的严格执纪执法、高效公正办理，不仅是办案的基本要求，也有利于大局上的反腐倡廉、维护党的执政地位；相反，对监察工作政治性的过于强调，可能会出现个案办理中个别人凌驾于法纪规定的情况。即使部分案件因调查对象的职务而具有一定政治性，但对于中管干部以下的，职务相对较低，影响必然较小，政治属性并不大，也不应在地方各级监察机关的办案中强化这种“地方的”政治效应而忽视反腐败的全局性。

3.类似的职务犯罪案件办理视角为监察官有限独立行权提供参考

监察机关调查终结的职务犯罪案件与其他任何犯罪案件一样，需要根据刑事诉讼法移送检察机关审查起诉、法院审判；不仅如此，与当前监察机关对大部分职务犯罪案件的调查相对应，检察机关原先负责职务犯罪案件的侦查，目前仍对司法工作人员的部分职务犯罪案件拥有管辖权。如此，从查明职务犯罪案件事实这一视角看，检察机关与监察机关的行权显然具有可类比性，而参考或借鉴检察权的行权模式应成为监察权完善顺理成章的路径。其实，我国监察体制改革从试点到全国推广，至今也刚过8年。监察行权模式在理论与实践上一直存在争议，如改革之初对刑事诉讼法适用的暗示排斥，到当前《实施条例》 对该法的大面积“移植”，显然实践的迫切需要推动了监察制度的完善。监察官独立行权可能也不例外。

三  监察官有限独立行权的框架构建

根据当前监察体制改革已经提及或实施的内容，有限的监察官独立行权应从资格、赋权与监督三个方面着手。

（一）前提：强化监察官的任职资格

监察官个体何以独立行使监察权？任职资格的规范是必要前提。

1.监察官应当具有法律职业资格

在《监察官法》出台之前，监察官任职资格已引起较大争议，主要体现在是否需要法律职业资格上。代表性观点有三：其一是需要具备法律职业资格，因为监察官承担执法执纪双重职责，素质不能低于司法人员；监察官与司法官具有同质性，对法律专业知识的要求也是诸多国家和地区的共同特点，更是监察权运行的精确性、权威性和公信力的保障。其二是区分监察机关内设部门，将法律职业资格作为执纪调查部门监察官的准入条件，因为监察调查的证据材料可能要接受检察官和法官的检验。其三是不需要专门的任职资格，因为监察权是一种监督权，不需要专门技能；监察官需要具备运用法律、法规、政策和监督、调查、处置等能力，可以由国家监察委员会组织统一执纪执法资格考试实现；监察官与警察在调查、收集证据上的技能有相通性，任职资格上可以相仿。

《监察官法》将重点放在了监察官的“责任”上，并没有对其任职资格有较为严格的要求，即使是统一的内部组织考试也没有规定；对监察机关内的工作人员与监察官也没有作出区分，使得监察官独立行权难以成形。

毫无疑问，监察官与司法官员有差异，但监督性和政治性都并非其独有，不应成为降低其任职资格的充分条件；我国司法人员也不是一开始就有明确任职资格要求的，直到2001年修改的《法官法》《检察官法》 才正式确认的，监察官可能在未来也会有此要求。

将监察官与警察类比的理由难以成立。其一，若认为监察调查与警察侦查具有相似性，但与检察机关侦查也应具有相似性，为何不可以适用检察官的任职资格要求。其二，公安机关当前在内部进行执法资格等级化认证管理，不具有岗位执法资格的，不得执行主办、审核、审批案件和直接从事公安行政管理等执法活动，对法制员和审核领导更是明确要求获得法律职业资格；不仅如此，当前公安机关内部从执业资格为抓手，对警察参加法律职业资格考试进行积极支持和引导。这些在监察机关内都还没有着手。其三，相比于公安机关，监察机关针对的是公职人员，执法执纪显然需要更为慎重以免遭到反噬；上级领导作用可能更多体现在大局把握而非必然体现在专业和能力上，审批并不能保证案件处理的准确。其四，公安机关作出的决定，无论是行政处罚还是移送检察机关的起诉意见，最终都会受到其他国家机关的监督，如行政诉讼或检察机关的审查起诉，甚至公安机关在侦查阶段就要接受检察机关的监督；监察机关的政务处分并没有外部的直接监督，即使是有关职务犯罪的调查，检察机关也只能在审查起诉时才有监督的机会，这应当要求监察机关作出的决定更为准确，对监察官应该也有更高的素质要求作为保障。

2.逐步落实监察官的任职资格

监察机关很大一部分精力是针对一般的违法违纪而非职务犯罪，但独立行权的监察官显然需要更高的任职资格支撑；获得法律职业资格不仅体现的是相关人员的法律知识、运用法律的能力，也能体现法律素养和法律思维能力，而这是所有执纪执法人员都应当具备的。

对不同内设部门监察人员采用区别化原则，或“老人老办法、新人新办法”解决当前监察人员资质不足问题，应是当前监察机关较为现实的选择。党的十八大以来，我国在法院、检察院推行法官、检察官的权力清单制度，并伴随司法工作人员分类管理、员额制等改革，为提高司法公信力和司法权威提供了支撑。监察机关当前面临的问题与此前司法机关的类似，在明确监察官应当具备法律职业资格的同时，针对办案部门与辅助部门、办案人员与辅助人员、长期从事纪检监察工作与新进监察人员的资格，完全可以分别设计、分别要求。如对老纪检工作人员，可以通过内部考核的形式确立其任职资格，对新进人员则必须是通过法律职业资格或具有类似资格的人员；对于工作时间不长的监察人员，则可以给予一定的期限，要求其通过法律职业资格考试或考核。对于监督检查室和审查调查室则应当逐步要求由符合条件的监察官主办案件、审批案件，对于案件审理室则应由具备法律职业资格的人员作为监察官办理案件；信访、宣传、组织、办公室等非一线业务部门，要求较高的任职资格不仅没有必要，也会造成部分具有丰富监察工作经验人员的流失，影响监察工作的正常开展。

（二）核心：有限赋权监察官

从监察机关内部关系看，监察独立原则不是所有监察官都依法独立行使一样的权力，而是监察机关内部各个具体办案组织依法独立行使各类大小不同的职权，这就需要明确授予“谁”“什么权力”。

1.监察机关内的办案组织

关于“谁”的问题，除了普通的监察官独立行权外，监察机关内各办案组织也应与监察官相区分而享有一定的独立办案权力。当前法律提及的各类办案组织包括核查组、调查组、审理组、承办部门、监察机关主要负责人和监察机关领导人员集体会议（监委委务会）。

下列组织可以考虑赋予独立行权资格：其一，监察官应当是最基层的办案组织。监察官独立行权具有必要性，也是监察机关内各办案组织乃至整个监察机关独立行权的基础。当前监察规范并没有明确监察官行权的主体资格，监察官事实上也几乎没有任何决定事项的权力，这个需要进一步授权或确认。其二，监察机关领导集体会议应当是监察机关内最高办案组织。监察法条文中为数不多明确规定的、具有对监察重要事项决定权的监察机关内部组织形式就是“领导人员集体”，包括留置措施的采取以及向检察机关提出从宽处罚建议等，实践中主要表现为监委委务会；与检察委员会和审判委员会相类似，监委委务会对最为重要的监察事项应具有决定权。其三，监察机关主要负责人也是重要的办案组织。当前的法律规范没有明确监察机关是否属于监察委员会主任负责制，但在监察法中明确了监察机关主要负责人对除领导集体研究之外重要事项的决定权，如立案决定权、核实情况报告和分类处理意见的审批权等。虽然主要负责人应该都是监察官，但其办案职权主要是基于主要负责人的地位和权力，不是监察官身份所直接享有的，而且一般由众多监察官参与案件办理并辅助其办案。

下列组织不赋予独立行权资格可能更为合适：其一，监察官办案组。在当前监察规范中，包括核查组、调查组和审理组在内的组织也有一定职权，如经批准后核查组可以处置问题线索，调查组根据调查方案执行调查并听取被调查人意见等，审理组可全面审理案卷材料等。虽然办案组中有监察官和其他人员，但显然办案组应由“组长”等较高级别的监察官负责，是由多人协助监察官办理重大复杂疑难案件的形式，事实上仍是监察官依法独立行权的形式；若采取类似“合议庭”形式的办案组，集思广益可以，但应在民主基础上由负责的监察官决策，否则与不具有司法性的监察权不符。其二，监察机关内设各部门。事实上，各内设部门监察职权的行使主要是由监察官或监察办案组直接进行，然后将意见交由所属部门、监察机关主要负责人或监察机关领导集体审议。也即，监察机关办案过程中，各内设部门主要承担了案件有关决定或命令的下达、处理意见的审批与上报，以及案件分配、人员组织等辅助案件办理。这一过程中，各承办部门对案件有关事项的作用，如是否启动核查、如何核查调查、如何处理等，主要处于权力运行的中转环节，既不最终决定事项，也不直接执行事项，即使决定也主要体现在内设部门负责人。其三,内设部门负责人。在当前监察重要事项几乎都由监察机关主要负责人、领导集体会议研究决定的情况下，多级审批中部门负责人的承上启下作用非常重要；实践中，部门负责人也有一些事项的决定权，如查询措施的审批权等。不过，在强调监察官独立行权下，内设机构负责人单独作为办案组织的必要性不大，重要事项将由监察机关主要负责人和领导集体决定，一般事项可由不同级别的监察官决定，这个监察官较大可能就是部门负责人；单独设置可能徒增层级，降低办案效率。

2.监察官的赋权

监察机关内各办案组织的区分为监察官赋权提供了基础，具体如何赋权要结合监察职权分类进行。考虑到权力本质及决定性事项的影响，不可能所有的办案组织享有同样的监察权力，而根据权力大小和对当事人利益的影响来确定赋权哪一级办案组织，既可以充分发挥各级办案组织的积极性，也避免了权力过于集中行使可能造成的诸多弊端。根据当前的监察法律，在监督、调查和处置三权之下，监察机关各办案组织拥有的权力可以考虑作如下区分：其一是实体性权力和程序性权力。前者主要指案件调查终结后对被调查人作实体性处理或对实体性权利产生影响的权力，应当由监察机关主要负责人、监委委务会作出，典型的如政务处分以及是否立案、是否移送审查起诉等重要的程序性决定。后者主要是针对一般的程序性问题，对被调查人的实体权利不产生影响或影响较小、时间较短等，可以考虑授予内部各办案组织，如大部分的调查措施可以授权不同级别的监察官决定，既可以提高办案效率，也能真正做到权责一致。其二是强制性权力和任意性权力。前者主要是对被调查人人身与财产直接进行强制性限制，如留置、查封等；虽然在调查程序中并无“无罪推定”要求，但考虑到与刑事程序的衔接，被调查人权利应受比例原则的保护，对其权利的强制性限制应当获得较高层级组织批准是应有之义，如监察机关负责人。后者主要是指并不直接涉及限制被调查人人身财产的措施，如询问证人、向有关单位和个人调取证据等；这些措施也有一定的强制性，但多为要求有关单位和个人予以配合，对被调查人和相关单位、个人的强制性较弱、权利影响较小，可以考虑由承办案件的监察官决定。

考虑到与检察机关同样存在类似一体与独立的并行，监察机关内部办案组织的授权也可以借鉴《关于完善检察官权力清单的指导意见》，在三个方面予以尝试：其一是结合监察官等级进行授权。《监察官法》明确了监察官的等级，并与监察官的能力、资历和水平等相关，应该可以作为授权办理不同程度重要事项的依据。从调动监察官积极性、便于追责和提高办案质量等视角看，应当鼓励不同级别的监察官依法独立承办案件，并对案件质量负责，减少不必要的审批。其二是根据监察机关的层级而进行差异性授权。大部分监察案件应该都是由数量较多的基层监察机关办理，而且根据分级管辖的原则，地市级以下监察机关监察对象的级别相对较低、影响相对较小，对监察官的授权可以适当放宽；国家监察委员会管辖的案件较少，监察对象位高权重，由此可能产生的政治影响也较大，对监察官的授权应当收紧；对省级监察机关，则可以根据各地实际，灵活机动授权监察官。其三是发挥内部领导的审核作用。检察机关权力清单改革中的一项重要措施是要求内部领导对具体办案进行审核而非审批。如此，一方面可以发挥领导的监督作用，另一方面也能确保办案组织的独立性及后续的责任追究。如果说检察机关进行的审核可能会因其司法性质而受到质疑，监察机关内部领导审核的作业可能更为合理。结合各级监察机关办理案件的影响大小、各地监察官实际的监察能力等因素，可以在前述授权基础上适当保留并不断完善这种审核形式。

（三）监督：完善两种制约机制

我国对监察机关办案的具体监督总体较为有限。《监察官法》突出监察官的责任应当也是希望在监察权本身较为集中、监察程序较为封闭的当下，通过内部的严格责任与上下级之间的强化监督以确保监察权的行使更具正当性，又不影响反腐败的高效性。不过，这种内部监督模式是典型的同体监督，监督动力不足与自我保护问题不可避免。在监察官依法独立行使监察权的情况下，权力分散使得传统的同体监督、上级监督难以有效应对，而在当前的监督体系之外设置更为及时有效的监督就是监察官独立办案所不可或缺的。

检察机关经商请介入职务犯罪的监察调查为其及时制约监察办案提供了契机，可以考虑将这种介入作为一种基本的监督方式予以正式确立。国家监察委员会和最高人民检察院在监察法实施不久就联合制定了《办理职务犯罪案件工作衔接办法》，明确了检察机关经商请提前介入监察调查的机制。这种机制虽然主要在于通过监检配合以提高职务犯罪案件的办理质量和效率，但显然为检察机关介入职务犯罪案件的办理过程提供了机遇。在当前我国宪法明确的人民代表大会制度与检察机关的法律监督定位没有根本变化情况下，检察机关对包括监察机关在内的国家机关进行监督具有合宪性；在现有针对监察机关的监督存在不少缺陷，而法检与监察机关又存在法定制约关系的情况，结合我国检察机关在审前程序中的主导地位，通过明确检察机关对监察机关在职务犯罪调查方面的监督权限，适当增加检察机关介入监察调查的渠道，如在当前商请介入之外可以应被调查人申请的介入，扩大检察机关对监察机关在具体案件办理中的监督，应该可以作为一种实践尝试，为检察机关对监察机关监督的立法提供经验支持，也为维护监察权威、完善检察职能提供基础。

被调查人权利的扩展可以作为以权利制约权力的一个重要模式。相比自我授权、高效运作的监察权，监察程序中的被调查人程序性权利存在巨大落差，无论是从传统犯罪侦查中的“无罪推定”“比例原则”，还是从被调查人的程序主体地位看，被调查人程序性权利的扩展都应该作为未来监察改革的重要方面。从制约权力的视角看，考虑到监察办案的需要和监察程序总体较为封闭的事实，被调查人作为调查程序最容易受到公权力干预的对象，其既有维护自身权益的动机，也有制约公权力运行的便利。从职务犯罪调查视角看，以犯罪侦查中的嫌疑人为主要参考对象，逐渐增列被调查人的程序性权利，不论为其向监察机关的申诉还是可能向检察机关提出救济请求，都是可行且必要的抓手。

结　语

纪监合署下的监察机关不仅监察职务犯罪，还涉及职务违法和违反党纪等行为；刑事侦查程序中，具体办案人员直接享有的权力都非常有限；在监察体制改革初期，我国实行监察机关整体行使监察权的模式事实上取得了反腐败的巨大成功，这些都在一定程度上削弱了监察官独立行权的必要性。不过，我国当前确立的“监察机关依法独立行使监察权”不应是在国家机关职能分立下一次“画蛇添足”式的监察职权独立的再确认，而应侧重于对包括监察官在内各监察办案组织依法独立行使权力的新构建。不仅如此，监察改革初期的聚光灯效应不可能长期存在，仅仅以监察机关整体行使监察权可能会与监察体制改革预期构建的高效、长效机制不完全相符，而“借鉴”成熟的司法体制改革经验，一定程度上强调以监察官独立行权为基础的各办案组织依法独立行权是这一机制不断完善的可靠保障。至于如何从制度上保障监察官独立行权而不滥权，包括监察官的资质要求、监察机关内部的权力分配以及监督体制等，则是在确立监察官有限独立下的子系统，仍旧可以结合反腐败需要、监察权有效行使与监察机关管理等诸多方面进行再思考。