摘要：平政院是中国历史上第一个行政法院。过往平政院研究主要以裁决书为基础，对起诉和受理阶段诸多关键环节尚乏关注。通过系统整理中国第二历史档案馆藏未刊档案，可以全面展示行政诉讼案件中民众的诉讼、官署的应对、平政院的起诉审查三个面相。与成说不同，民众并非“不知行政诉讼”或“畏官”，其表现堪称活跃，但所诉多数并非行政案件，与受案范围不符而遭驳回；诉愿前置程序并未有效分流案件，民众因诉愿机关拖延决定，无奈向平政院求援，反使平政院深受其累；评事基于现实考量，对起诉条件设置较高门槛，力图缩减受案规模。以上数端，最终形成平政院十四年间“十案裁一”的局面。平政院作为中国行政诉讼的首次尝试，客观上发挥了保障人民权利、限制行政权力之功，亦为南京国民政府时期制度之改良提供了必要的经验。

关键词：  平政院 起诉和受理  诉愿  法律移植

目录：

一、何谓“行政案件”：民众的认识与落差

二、诉愿前置程序：官署的趋避与平政院的应对

三、起诉之审查：从过严到调适

四、“十案裁一”：平政院案件数量与高驳回率

五、结论

平政院是中国历史上第一个行政审判机构，自民国三年（1914年）开院，至十七年（1928年）止，存续长达十四年。此间正值新旧更替、古今并存的承先启后时期，兼有过渡与转型的特征。平政院作为舶来品，同时又是法治近代化进程中的标志性机构，其运行实况，是管窥近代中国法律转型的经典案例。

过往平政院研究主要以裁决录为基础，虽成果丰硕、不乏高见，然而亦存在局限：首先，平政院裁决案件是否具有代表性，可堪怀疑。一则被广泛引用的官方统计数据显示，平政院在民国八年（1919年）共收案250件，但其中驳回者高达196件，裁决者仅18件。此现象颇为突兀，迄今未见合理解释。如果这种裁决率奇低、驳回率奇高的现象并非孤例，那么，“驳回”才是平政院受案的常态，裁决书所呈现的，很可能只是一种“幸存者偏差”。其次，裁决书只能部分揭示平政院审理裁决过程，无法还原立案前后诸环节，但如不细致剖析起诉和受理阶段缺失的信息，又无法对平政院的高驳回率作出解释。最后，文献种类单一且缺乏代表性，亦可能导致研究结论的偏差。

本文所利用主要文献，为中国第二历史档案馆（以下简称“二史馆”）馆藏平政院未刊档案。馆藏平政院全宗共260卷，共计18544页，涵盖了近300件平政院已决未决案件的过程文书；此外还包括类型众多的报表、清册、编案簿等等，可用于案件数量统计。经由对这些文献的系统整理，有裨于以全样本展示行政诉讼案件中的复杂因素，弥补裁决书研究之不足，从而更为全面准确地揭示平政院的运行图景。

那么，平政院起诉和受理案件的真实状况如何？收案和裁案数之间是否真的如此悬殊？案件的高驳回率究竟是偶然现象抑或是一以贯之？其背后受到哪些因素的影响？为解答这些问题，本文以平政院立案阶段案件的起诉和受理为中心，围绕民众的认识、官署的应对、平政院的起诉审查三个面相，探讨行政诉讼制度植入后，所激起的各个层面的反应；最后以切实资料，考证平政院的收案、裁决数量，回应学界多年来围绕案件数量的争议。

一、何谓“行政案件”：民众的认识与落差

行政诉讼始于民众的告诉。关于民众如何认识这一新制度，过往研究通常认为“人民或不知此救济途径”，或是认为“民众畏官观念较深，不敢向平政院告诉”。然而，在时局、交通难称便利的状况下，平政院1919年收案达250件，似显示出民众并非“不知”，亦未必“畏官”，而是有相对积极的表现；但所诉案件绝大多数均遭驳回，可见民众诉讼成功率并不高。如何解释这种有别于学界以往认知的现象？

翻检卷宗时，很容易产生一种直观印象，即在平政院的驳回理由中，“案非行政诉讼”“与行政诉讼无涉”“不属行政诉讼范围”出现频率极高。统计该院1919年的全年驳回案件事由，亦可见其中近六成为“不属行政诉讼范围”。这一现象，乍见似与近人笔记对平政院受案“避难就易、敷衍塞责”的评价相合，然而真相是否如此？

若细读这类案件诉状，又可发现如下共性：

其一，此类案件中，民众控诉对象通常是“官”而非“官署”，从县知事到各部总长，从行政官到司法官，靡所不包。彼时民众似有一种常见认识，即谓行政诉讼是“民控官”，而行政官和司法官皆属于“官”，故对于“官”之控诉，理当由平政院管辖。档案中一则颇具代表性的状词，生动地展示了这种逻辑。告诉者在被平政院批驳后，委屈而略带愤怒地声辩道：（着重号为笔者所加，下同）

民因被武昌知事等索诈不遂，恃横滥押，迭呈湖北省长查办无批。因有稍识几个字之人，说你侵占案关刑事，抵押案关民事，均属司法范围之事。武昌已设司法衙门，行政知事干涉司法，名曰侵权违法，又叫犯罪，别人不能管他，惟有北京平政院，是管他的（指知事也）衙门......兹奉钧部第廿三号批示，简直未提行政干涉司法是否违法，反云案关司法，本院未便受理云云。奉读之下，不胜骇异。民迭泣禀者，请求查办行政知事不应侵权违法，并非请求亦理侵占抵押司法案件。民案若非行政违法，自有司法衙门办理，民又何须上告？亦非不知案关司法。推查批内文意，完全文不达题，不知何意。如果钧部非管行政知事之衙门，民不谙讼事，误听人言，故弄错了，哀恳鉴原则过，伏祈恩施，格外指示该管行政之衙门，以便进行，而明司法界限，庶免侵越害民......

类似逻辑的诉状，尚不止此例。事实上，现存档卷中逾九成案件的首次告诉状中，“被告”一栏均填写人名、官名而非官署名，甚至连律师代理案件都不能幸免。将平政院视为“管官的衙门”，似乎合于逻辑，却于法律有悖；但不可否认的是，这确是彼时普通民众一种最普遍的思维模式。

其二，民众的诉讼呈现出一种“投石问路”的姿态。即民众一旦认为某控诉渠道有望解决问题，即愿积极尝试，但对管辖和程序却不重视。由此造成的结果是：一方面，民众常常向包括平政院在内的多个官署同时陈诉，寄望于“广撒网”以获得案件的解决。例如，有原告“除请求肃政厅、司法部、总检察厅伸冤外，理合泣恳贵院（即平政院）俯赐察夺”。另一方面，民众的诉讼请求也五花八门：有向官署诉冤受阻，转而请求平政院救济者；有请求平政院代呈行政官署者；有经司法裁判不服，复请求平政院提究者；还有为数众多的纠劾县知事案件。凡此种种，不一而足。

众所周知，行政案件有别于刑事、民事、惩戒案件之处，即在于其以“行政官署之处分”为前提，此系行政诉讼的实质要件。若民众提起的诉讼非关行政处分，平政院自然无从受理。然而现存档案中，绝大多数民众陈诉的案件，从专业角度来看，都不属于行政案件——其中包含了大量的民事、刑事案件、官吏惩戒事件、军事案件——“真正的”行政案件反而相当稀少。如前引状告武昌知事案中，原告诉县知事“枉法滥押”，与行政诉讼受案范围不符，平政院遂批答“案系司法事件，不在行政诉讼范围之内”。但从原告的反应来看，显然并不理解二者的差异。对民众而言，平政院更像是一条新增的“告官”通道，在民众跃跃欲试之下，大量非行政诉讼案件纷纷涌入平政院。

那么，为何民众的告诉与行政诉讼受案范围之间，存在如此大的偏离？原因大抵有三：

首先，在帝制中国的官僚制度中，权力和责任都高度个人化，无论在皇帝还是民众的观念中，“官”即代表了“官署”。是以，帝制中国的官吏监察虽历史悠久，历代亦存在有限的“民控官”制度资源，但其核心皆在于“治吏”，并非一种权利保障机制。这也决定了，帝制中国所谓“民控官”，其对象是官吏个人，而非行政官署，更非行政权。但现代行政诉讼的制度追求，在于制约行政权力、解决行政纠纷、救济行政损害，因此被告应当是机构而非个人。行政诉讼与官吏监察在外观上确有相似之处，但古今之间“貌合”而“神离”，旨趣大相径庭。帝制中国的官吏监察传统，深刻地影响了民众的认知，加之行政诉讼舶来未久，民众借助既往经验理解新制度，便难免出现偏差。

其次，平政院初建之时定位模棱，强化了民众的错误认知。平政院虽为行政诉讼审判机构，但其成立伊始，亦兼审理官吏纠弹事件。且相比行政诉讼，立法上似更强调平政院的官吏监督属性。平政院成立之初，无论官方言论抑或报章宣传，均多着眼于该机构“澄清吏治”之功。在平政院最初审理的案件中，有不少大总统特交弹劾事件，其中动辄牵涉朝廷大员，在舆论上颇引起关注；其间官吏或遭刑责、或受惩戒，愈发激励了民众的控官热情。事实上，即便肃政厅存续时，平政院也并不负责纠弹事件的审查和受理；但肃政厅附设于平政院之下，一般民众恐难分辨二者职责之别。1916年6月肃政厅裁撤后，平政院的纠弹事件审理权也一并消灭，而部分民众或对机构的废止懵然无知，因此针对官吏的控告始终未尝绝迹。

最后，较之于民刑诉讼，民众对行政诉讼更为陌生，因此受理条件的问题也更突出。彼时民众获取法律知识途径有限，行政起诉遂多失败。如“卢鹤琴诉武昌县知事违法滥权”一案中，卢氏之诉状即来自“稍识几个字之人”的指点，但迭遭批驳，可见通过道听途说得来的行政诉讼知识并不可靠。而律师费用高昂，又非普通民众所能承担。

为使平政院受理案件，民众采用了不少帝制时代沿袭下来的呈控策略和技巧，以博取平政院的重视，但总的来说，收效甚微。

一个极具代表性的例子是，清代的京控案件中，涉及命案的指控，及贪赃枉法、重征勒收等事项，一般均需奏交皇帝指示裁决，因此京控者常在状词中牵告相关事由，以冀引起官方的重视。在平政院所收诉状中，仍可以看出这种倾向：在诉状中牵告人命、官吏受贿枉法、秕政殃民者，比比皆是。如安徽南陵县叶如镜因叶佩清图谋田产，县知事不按法律惩处，向平政院提起控诉，状中摹写惨状，真伪难辨，令人耳不忍闻：“民灭门大冤，沉没海底，六口之家，致毙三命，几顷墓田，谋无寸土，民稚子女，乞丐清江。”再如，山东沂州徐凤亭诉高秉恒枪毙伊子，县知事得贿纵凶，平政院在审查后驳回，当事人遂在续诉状的诉由中，增补了“阴谋内乱”。在案由中强调地方官“验契浮收”“滥刑毙命”“贪赃枉法”者，更是不胜枚举。

事实上，受近代法律观念影响，至民国北京政府时期，案件的受理标准已普遍实现了由“政策性”向“规则性”的转变。评事在审查案件时，秉持严格技术化的运作，因此传统略显虚张的呈控策略，变得不再奏效。民众在诉由中牵告命案或官吏枉法，无非为了争取平政院的关注，继而得到受理；但这种做法反而坐实了案件的“刑事”或“官吏惩戒”属性，而遭到平政院不假思索的驳回。采用前代的诉讼经验，指导“当代”的行政诉讼，不但于事无补，效果上甚至是南辕北辙。这实在是时代无情的作弄。

民众在诉讼屡遭平政院批驳后，也尝试对诉状的写法作出改进。如前述卢鹤琴一案中，原告称，乡里曾向其传授行政诉讼诉状撰写方法，曰：“若要告他，词内可说明案由，尾列被告，只能写行政违法之官，不能列当事被告人之名。若将案内之人，与行政官名一并列出，则平政院绝要藉口强说案关司法，不在行政范围，一言了销。故民禀尾所列被告，只有李承修、陈继良、陈介、杨培等四名，均已列明官衔，并未列正金银行吴春生与刘锡爵等被告之名。”

足见，民众对平政院惯以“案件不在行政范围”为由驳回告诉已有警惕，却苦于不明就里，无法作出有针对性的改进。“被告只能写行政违法之官”不能算错，但显然不准确。平政院驳回告诉的真实理由，纯因案件非关行政处分，与被告如何列名无关。而民众之所以笃信这些经验，显系频繁遭遇此类情形，但对其背后的法律原理，却始终未能理解和掌握。

对于民众而言，平政院的设立相当于增开了新的陈诉渠道，因此，不同于固有印象中的“不知行政诉讼”或“畏官”，民众的诉讼似颇踊跃。然而，其所诉多数并非行政案件，与行政诉讼受案范围不符，故难逃被平政院迳行驳回的命运。总的来说，民众的首次行政诉讼实践，由于缺乏对案件性质的正确认识，故很大程度上凭借对“民控官”的想象，依赖传统诉讼经验而为，颇有一种“不得其门而入”之感。

二、诉愿前置程序：官署的趋避与平政院的应对

民国北京政府时期，行政诉讼采诉愿前置主义。《诉愿法》规定，“人民对于中央或地方行政官署之违法处分，诉愿至中央或地方最高级行政官署，不服其决定者，得向平政院提起行政诉讼”（第3条）。即对于未经诉愿之下级行政官署处分，不得提起行政诉讼。在1919年的全年驳回案件中，“未经诉愿”者约占两成，亦系平政院驳回案件的一大主因。过往论著对于该时段的诉愿制度鲜少研究，且学界普遍以为，诉愿前置程序大大减轻了平政院的审案压力。但事实可能并非如此。尤值得注意的是，据档案所见，有相当比例案件的诉愿挫折，并非民众自身原因所致，而是中央或地方最高级行政官署消极应对的结果。此处兹举数例：

1918年5月，辽阳县民富槟阁称振兴铁矿公司强占其山场，该民不服农商部处分，提起行政诉讼。因未经诉愿，旋遭平政院驳回。次年5月，富槟阁再次陈诉，平政院审查后受理，但审理中发现，原告仅具呈农商部数次，并未正式诉愿。平政院只得中止审理，令原告重行诉愿。然而此后，农商部延不决定诉愿一年有余，至1920年10月，平政院才得以重启该案。

1918年7月，同宾县民杜锡九称吉林省荒务处将该民所有地亩认定为官荒，收回另行丈放，向平政院提起诉讼，平政院以未诉愿为由驳回。1919年5月，杜锡九续诉，称诉愿迄今已有两月，仍无音信，请求救济。1919年11月，杜氏再向平政院呈诉，称“七上呈催，守候已近八月”，省公署迄未决定。1920年3月，杜氏终获诉愿决定，并重新提起行政诉讼，此时距离其最初起诉，已届一年零八个月。

1919年7月，吉林滨江县民文梁向平政院提起诉讼，因未经诉愿，遭平政院驳回。9月，文梁续诉，平政院仍以未诉愿驳回。1920年1月，文梁向平政院呈称，诉愿至今已历一年五个月，省公署始终延不决定。1920年7月，平政院最终受理该案。因诉愿延搁，前后亦历时年余。

因平政院存世档案为数有限，窥斑见豹，可知彼时行政官署延不决定诉愿的现象并不鲜见。

根据档案记录，当中央或地方最高级行政官署接到民众的诉愿请求时，通常采用的处理方式是：批饬该民“仍听候（下级官署）核办”。即不急于作出诉愿决定，而是顺势将皮球踢还原决定机关。这种消极应对诉愿的做法，诚然有悖制度设计的初衷，却有其内在根由：

其一，中央或地方最高级行政官署政务繁多、精力有限，面对当事人的诉愿请求，客观上不能应付裕如。因大部分案件由下级官署办理，诉愿机关若想妥为决定，须先调阅卷宗，再在此基础上研究核实，过程耗时费力。因此，批饬“听候核办”而非亲自提审，对于上级机关来说，无疑是更为轻松简便的选择。诉愿机关为求便易，有时甚至命令下级官署自行调查并出具结论。

其二，中央或地方最高级行政官署对于受理诉愿及作出决定，主观上缺乏动力。因实践中，无论诉愿机关作出取消、变更还是维持行政处分之决定，只要民众不服，继而提起行政诉讼，皆以最终决定之官署为被告。如此一来，中央或地方最高级行政官署更无意作出诉愿决定，盖倘一决定，便大概率将卷入后续的行政诉讼。

其三，中央或地方最高级行政官署稽延诉愿时，无须承担任何法律后果。由于《诉愿法》中并未规定，受理诉愿之行政官署是否须在一定期限内作出决定，因此，缺乏期间制度的约束，行政官署便可以有恃无恐地施展“拖字诀”。

面对诉愿机关的拖延，民众通常不会坐以待毙，而是转向平政院求援，令平政院有苦难言。诉愿前置制度本意在于为行政诉讼分流，减轻平政院的审理负担；但诉愿延搁导致当事人求告无门，纷纷向平政院控诉，也许令制度设计者始料未及。

面对民众的吁请，平政院的态度并不算积极。因1914年颁布的《行政诉讼法》规定，提起行政诉讼时，“其已经诉愿者，须附录诉愿书及决定书”（第15条），故原告在起诉时，如未提供相应文书，平政院通常都会毫不留情地批驳，并要求其向主管官署诉愿，“毋得率行越渎”。即便民众在诉状中，明确表示自己诉愿遇阻、请求救济，平政院仍会要求民众继续诉愿。如“林锦馥诉与欧阳玉亭承领官产纠葛”一案中，原告因福建省公署延不决定诉愿，请求平政院救济，平政院当即批复：“本案既未经地方最高级行政官署决定，核与行政诉讼法第一条不合，本院未便准理。”就程序而言，平政院驳回案件固然无可指摘；但是，原告本就是在前置程序无法推进时，才向平政院声请；平政院的批驳，无异于是让民众回到业已失败的诉愿中听天由命。

幸而事情尚有转机。如果民众坚持不懈，反复向平政院呈文催促，便有可能换来平政院的介入。如前引“杜锡九案”，平政院驳回后，原告续诉到院，呈文历数诉愿之难：“前后数年，置之不理，日延一日，未肯依法决定，不得已向钧院诉讼”，恳请平政院敦促省公署迅予决定。再如“富槟阁案”内，原告亦控诉称：“民等诉愿已经一载，所有被害事实及在京声诉已历三年，守候艰苦情形，均载十次呈诉之中。不蒙鉴谅，惧迫何已？长此稽延，讼累何极？”这种诉讼策略，本质上是传统讼事中“催禀”的延续。此法虽令平政院不胜其烦，但在诉愿问题上却往往能够奏效。只要诉状看上去情词真挚迫切，平政院的态度便会松动。此时，平政院通常会一面要求“仍由该民自行呈催”；一面表示“姑念该民等牵讼多年，案悬未定，准予据情咨行（诉愿机关）查照”，也即同意酌情代为询问。

平政院与中央或地方最高级行政官署为平行机关，彼此本不相统属；尤其到了后袁世凯时代，平政院不复初设时的强势地位，因此在咨文中，平政院大体上表现得殷勤恳挚、措词谦抑。如“杜锡九案”中，平政院曾两次咨催吉林省公署。第一次咨文中，平政院先解释了代为催问的缘由，“该民等所称悬累数年、守候决定等语，情词至为迫切”；继而提出请求，“相应咨请查照，并希见复”。平政院的催促也产生了有限的效果，吉林省长不久回复称，原案尚有细节未经土地局查复，并将卷宗抄送给平政院。

然而，随着诉愿机关持续拖延，平政院的不满也渐趋升级。半年后，原告仍未获吉林省署决定，第四次向平政院续诉。在致吉林省公署的第二次咨文中，平政院一反往日谦抑，罕见地抱怨连篇：“查此案既经该民提起诉愿，时日颇久，所有贵公署饬局查报各节，当早饬查明确，尽可就案决定，以免迁延......该民等不知决定系贵公署职权，与本院无涉，乃因贵公署不予决定，遂再四来院喋渎，殊属烦扰可厌，应请贵公署按照诉愿法，速予具书决定，附载理由发交诉愿人，俾获早日完案，免致来院渎扰。”

这些牢骚话，半是真实心声，半似“斗争技巧”。以平政院之级别，本无权对地方最高行政官署发号施令，故惟有借“不胜烦扰”之名发难，大打“感情牌”，诉愿机关方有可能碍于情面，勉为其难开始行动。但是，一旦诉愿机关有意拖延，或声称“案多纠葛”“调查需时”，或以“关系卷宗尚未（经下级官署）呈递”之类理由敷衍，平政院也是无可奈何。

为解决行政诉愿延滞的问题，平政院曾专门向大总统呈文声叙，恳请明令诰诫各省，整理诉愿，革除积弊。1919年12月23日，时任大总统徐世昌特发布命令称：

据平政院院长夏寿康呈，外省受理诉愿，有时延不决定，拟恳明令告诫等语。行政诉讼原为救济违法处分、保障人民权利而设，各省区行政长官，应如何悉心处理，以伸民隐。果如该院呈称，或守候多时未蒙批示，或呈催数次仍事稽延，在受诉者既病因循，在呈诉者尤虞拖累。应责成各省区行政长官，淬厉精神，力图整理。勿藉词调查事实，致案牍之久悬；勿任意诿卸责成，致怨咨之并集。庶几上彰法纪，下协舆情，而庶政赖以修明，百吏咸知儆惕，有厚望焉。

可惜命令易颁，积弊难革。此后的案件中，诉愿延滞的现象并未稍减。如前引“林锦馥案”于1921年12月诉至平政院，因福建省公署延不决定诉愿，平政院即建议原告依据该令，向诉愿机关自行禀请。然而在此之后，当事人又耗时一年半才最终完成诉愿，可见虽有“大总统令”作护符，仍难改诉愿之艰难。盖因彼时，大总统徐氏自身亦乏军政实力，政治掌控力有限，号令不出京城，也是意料中事。

不过，这一积弊大约为时人所注意。后来南京国民政府在制定相关法律时，便有意识地对诉愿制度作了改良。1932年颁布的《行政诉讼法》规定，“人民因中央或地方官署之违法处分致损害其权利，经依诉愿法提起再诉愿而不服其决定，或提起再诉愿逾三十日内不为决定者，得向行政法院提起行政诉讼”（第1条）。其中增加“三十日”期限的规定，正是为了“防再诉愿官署以稽延手段，置人民权利于不顾”。

诉愿前置程序本为分流案件、减轻平政院的审理负担而设。但是，行政官署延不决定诉愿，民众无奈向平政院寻求救济，不但未减其负，反而徒增其扰，亦严重影响了平政院的审案效率。从消极的一面看，平政院对此缺乏有效的救济手段，介入也难称主动；但从积极的一面看，平政院的存在，客观上仍对行政官署构成了一定制约。档案所见此类案件，虽然诉愿旷日经年，但最终均在平政院的反复咨催下得以解决。与此同时，北京政府的行政诉讼实践，也为南京国民政府诉愿制度的改良，提供了有针对性的前鉴。

三、起诉之审查：从过严到调适

对于平政院受理行政诉讼案件的范围及标准，过往研究以裁决书为基础，有一些初步的推测。比如有学者认为，平政院诸君“以治理者的自觉”“大大拓展了行政诉讼受案范围”。然而，平政院档案中，却呈现出一幅截然不同的图景。

彼时行政诉讼受案范围，采概括主义，一言以蔽之，即“行政官署之违法处分致损害人民权利”者。平政院在起诉审查实践中，对于何谓“行政处分”，理解适用上殆无疑义；然而对于“违法处分”的认定，却颇生分歧。档案所见案件中，平政院在审查中往往倾向于对起诉条件设置较高门槛——一旦认定行政案件“并非违法处分”，便会以不符合起诉条件为由，予以驳回。以下兹举数例：

1916年10月，湖北省潜江县尹治国等人认为堤工委员勒派工款，诉至平政院。平政院审查后认为，派员督修该堤，系援引上年成案办理；且修堤关系重大，官督民办乃慎重起见，“并无违法可言”，遂驳回诉讼。

1916年12月，浙江省诸暨县农民陈葵南等因县摊派筑埂费用，不服前民政厅处分，提起行政诉讼。平政院审查后指出，民政厅原决定书中所引依据，并非毫无理由；县知事所令帮费为数亦有限，算不得苛派：“前民政厅照案决定，并非违法处分，所请撤销原决定之处应勿庸议”。

同月，在广东商人易江舟陈诉烟酒公卖局苛罚一案中，平政院审查省长历次批示后，认为“并非违法处分，该商所陈各节，核与行政诉讼法不合，本院未便受理”。

虽然平政院在起诉审查时，对“违法处分”设置了极高的过滤条件，但仅凭审阅诉状，有时又不足以判断被诉行政行为是否适法。为此，《平政院各庭办事细则》专门规定，平政院在审查阶段可以询问当事人，甚至依职权调取关系文卷，以辅助审查（第13条）。在“京师油业专行商人贾海山等陈诉不服财政部取消专行决定案”中，平政院即两次向财政部咨文，请将诉状中一应事项详查回复，最终根据来咨，认定处分并无不合，作出“不应受理”的决定。再如，“张家口果商薛桂芳诉承办果捐财政部处分违法案”中，平政院审阅诉状后，对案情仍有疑问，遂咨请财政部将全案卷宗汇送过院并说明“果捐”性质，最终通过核阅卷宗，认定财政部“批令改办，原无不合”。

那么，这种做法是否合于比较法陈例？民初行政诉讼中，诉讼要件之法律规定及学理，大体上照搬自日本。在彼时日本《行政裁判法》中，起诉和受理阶段对于“违法处分”，又以何种尺度衡量？根据日本行政法学者美浓部达吉的学说：

对于行政厅之处分而提起行政诉讼时，苟非主张其处分之违法则不可。至于真违法与否，必俟行政裁判所审理之结果，始能确定，在未审理前，自不明其真违法与否，故真违法并不为行政诉讼提起之要件也。其审理之结果，若不违法，则原告败诉，然不能以此为驳斥诉讼之原因......所谓为行政诉讼要件之处分之违法，非必要真为违法，乃其违法，要在法律上得主张之之意也。

也就是说，原告提起行政诉讼时，只需“主张”行政处分违法即可，并不要求行政处分真违法。至于行政处分是否“真违法”，有赖后续的审理结论——如不违法，则原告败诉，但法院不能在审查案件时，以此为由拒绝受理。显然，平政院在起诉审查阶段即以“并非违法处分”将案件驳回，实有将“起诉要件”与“实体判决要件”混淆的嫌疑。

这种制度实践与比较法母国通例相左的做法，从表面上看，似乎是对法条中“行政官署之违法处分”望文生义的“误读”，但其背后实则有更为深刻的动因。考虑到前引《平政院各庭办事细则》中明文规定，平政院在审查案件时“得依职权调查”，很难想象平政院诸君对这一点毫无认识；更何况，该“办事细则”本就是“各评事公同议决”的产物。可见平政院从一开始，即有意要在起诉和受理阶段，对案件进行实质审查。

平政院之所以将实体判决要件前置，抬高起诉条件的门槛，显然有欲控制受案规模的考虑。这种做法，诚然有其合理之处：

其一，平政院乃全国惟一行政裁判所，其下仅设三庭，每庭评事五人，定编定额，人手有限。对于民众陈诉，原则上要求一状一批；即便案件以驳回方式结案，其中部分仍需撰拟报告书；在情节较复杂的案件中，专任审查评事要撰写两到三篇报告书，工作量不小。

其二，平政院素有将“已结未结案件”缮具表册向大总统定期呈报的成例，“结案率”或为平政院在意的指标。因此，平政院在起诉和受理阶段严格审查案件，盖有控制受案数量、减轻审案压力、提高结案效率的考量。

其三，平政院审理行政诉讼，过程常常旷日持久。平政院审案，以书面审为主要形式。彼时邮传缓慢、辩诉需时，到平政院后期，受时局影响，案件甚至有超过三年仍未审结者。因此，在起诉审查阶段即行批驳，可及早避免原告败诉风险较高的案件进入审理流程，或可使民众免作徒劳无功的等待，以减轻讼累。

但问题是，平政院在起诉审查时对行政行为违法与否的判断，主要靠原告所提供的未尽专业的证据；即便有时平政院依职权调查，也多仰赖行政官署单方面出具的文书或一面之词。在此基础上遽然研判，难免偏颇的风险。这种不公开、缺乏参与的封闭式审查模式，可能剥夺当事人陈述甚至辩论的机会，有违程序正义之精神。

更重要的是，这种把实体判决要件作为起诉要件的做法，为平政院的起诉审查工作，增添了逻辑上的困难。“筹边高等学校毕业生杨成源等陈诉教育部取消其高等毕业资格案”便是一个典型案例。

民国元年，教育部将性质相近的满蒙文高等学堂与殖边学校合并，改名“筹边高等学校”。因两校合并时性质相近，但程度容有参差，教育部咨复筹备国民会议事务局，谓由殖边学校合并者，无高等毕业资格，于文凭上先已分别注明。筹边高等学校毕业生杨成源等向教育部具禀力辩，迭被批驳，遂向平政院陈诉。

召开评议会时，评事们为应否受理案件陷入了争持。专任审查评事杨彦洁认为，原告被剥夺高等毕业资格，权利受损殆无疑义，陈诉程序亦属不误，但是否可谓“违法”，需付合议庭讨论。评事蒋邦彦提出，“不必专论违反何法，可认为行政诉讼”。庭长张一鹏则主张，违法与否既难判断，则不必急于决定是否受理，不如根据《平政院各庭办事细则》第13条，“先行调查原案，审察案情，再行核办”。即类似前文所引贾海山、薛桂芳等案的做法。但杨彦洁反对道：

此与受理无异。照事实论，教育部应无错误。当时殖边学堂因无经费，原拟停办，嗣因性质与满蒙文高等相近，始议合并，是时曾经研究殖边学生程度，似比满蒙文学生稍低，故合并后分班教授，不过对于殖边学生并未表明无高等资格耳......但就法律论，如认为行政诉讼，应先假定教育部办理错误，违反何法，原来教育部本有一种单行法，以之区别各学堂程度。

可见，评事们对于起诉条件的认定，意见分歧、莫衷一是。除蒋邦彦外，其余评事均将“教育部是否违法、违反何法”作为起诉条件纳入考量。有趣的是，一筹莫展之际，评事们最终以考虑“社会效果”而非“法律效果”的思路，勉强达成了共识：杨彦洁、李榘等评事均认为，如不受理本案、遽予批驳，恐学生“必仍不服”“哓渎不已”，于是众人一致决定姑且受理之。

然而，这一现象却反映出平政院受理条件之不合理——如不能确定案件是否“真违法”，则平政院无从受理；但如不受理案件，则无法判断案件是否“真违法”。由此陷入一种“鸡生蛋、蛋生鸡”的逻辑悖论。

在平政院初设的两三年间，这种起诉审查时即判断行政处分是否适法，而后迳行批驳的情况并不鲜见。不过，大概这种做法，令评事们自己也感到不便。到1917年，平政院的思路悄然发生转变。在与“杨成源案”性质相近，且同为第三庭裁判的“刘才倬状诉教育部取消成都公立法校法律别科毕业生资格案”中，便可以看出，评事们在起诉条件的审查尺度上，开始作出让步。

该案中，成都公立法校别科毕业生刘才倬，因教育部不予核准其别科毕业资格，提起行政诉讼。在合议是否受理案件时，评事范熙壬指出：“是否违法，是受理后之问题，但与行政诉讼条件相符，即可受理。”其余评事均表示赞同。可见，此时评事们对起诉条件的理解已不同往日，即搁置了对行政行为是否“真违法”的争论，放宽了此前过于严苛的审查标准。

但此后平政院的实践中，起诉审查标准仍然时宽时严。如1921年“安徽省无为县许文藻等控诉刘有珩等侵占复凝州”一案中，平政院仍在批词中称：“查阅安徽省公署批令，系属照案执行，并非违法处分，所请受理一节应毋庸议。”即在起诉审查之初，便对“真违法”与否，急切地作了判断。

可见，起诉条件的“高阶化”，自近代中国行政诉讼制度创设以来即有之。平政院诸君既无所谓“治理者自觉”，亦无意于扩大受案规模，而是基于一些现实动机，试图在起诉条件上设置高门槛，以控制受案数量。平政院此举，或许是出于提升结案效率、减轻当事人讼累的考量；但起诉条件过于苛刻，将原告本有可能获得裁决的诉讼，在起诉与受理阶段即行驳回，剥夺了原告陈述和辩论的机会，有违程序正义之精神。此举不但增加了起诉审查的难度和成本，也极易使民众产生“告状无门”的感受，最终挫伤民众对行政诉讼制度的信心。

四、“十案裁一”：平政院案件数量与高驳回率

行文至此尚遗留了一个问题。如果说民众对行政案件认识不足、上级行政官署规避诉愿决定、平政院在起诉条件上设置过高门槛，共同构成了一种民众诉讼尚属积极而平政院受案鲜少的印象，那么，事实究竟是否如此？由于存世档案中仅余1918、1919年的全年案件统计，所留存案卷亦仅一鳞半爪，对趋势略作管窥可也，作为结论则尚嫌不足。而平政院存续期间的案件总数，又因文献不足而迄无定谳。故本节拟以切实资料，考证平政院总体收案、裁案规模，尝试还原其完整运行图景，并回应学界多年来围绕案件数量的争议。

（一）平政院收案数统计

平政院档案中所载北京政府时期的原始卷封编序信息，可作为统计平政院收案数量的关键证据。彼时卷套封面以毛笔书写，字迹清晰且工整。每宗案件用一卷套，卷套上载有案由、庭字号次等信息。如下图所示：

平政院下设三审判庭，案件分庭时依次标记“天”“地”“人”。每件卷封载有两组序号：图示框线内部“第x号”中的数字，为案件在某庭的本年度序次；页缘“新编天/地/人第x号”中的数字，为案件在某庭逐年累计的总序次。平政院在收案时，即对案件编号立卷，故卷封所载日期为收案时间。无论案件是否被受理，卷封均载编序，由此可基本确定，通过统计卷封号次，即可获得平政院存续期间的总收案数。而通过任一卷封所载序号，可计算出某庭该年以前的累计收案数；根据这种规则，统计档案中所有卷套，理论上便可推算出平政院各庭收案数及总数。

平政院档案中，现存时间最晚的卷套为民国十六年（1927）“岳增瑜案”，该案编号为“新编天第柒〇壹号，第捌号”，即平政院第一庭总第701案、1927年的第8案。这并非当年的最后一案，但由于案卷毁失，对平政院收案数量的精确记录只能暂时止步于此。

幸运的是，二史馆馆藏档案中另保留了若干年度的“第二庭诉讼年表”，含该庭各年新收案件数据，可作卷套统计的补充。通过整合上述文献，可得平政院历年收案数量。

那么，平政院存续期间总收案数，大致在什么范围？根据《平政院收发所办事细则》规定，平政院“分庭文件以到文先后为序，挨轮分庭，惟旧案应送原办之庭”（第6条）。依此“挨轮分庭”规则，即便三庭收案有多寡之别，数量应不至于相差太远。有鉴于此，将数据较完整且接近平均值的第一庭总收案数乘以3，便可以得到一个有参考价值的总计。

在平政院存续的最后两年间，由于时局不靖，收案数量呈下降趋势。由1926年第一庭全年仅收案26件可以推断，1927年全院收案应不超过100件；1928年平政院仅存续半年，收案数量更少。那么，平政院存续期间的总收案数，大致应在2100至2300件之间。

（二）平政院裁案数统计

北京政府时期的平政院案例汇编，则可以作为统计裁案数量的切入口。彼时曾有“《平政院裁决录》”（以下简称“《裁决录》”）两种行世，出版时间分别为1916、1922年，版权信息不明。其中，前者收录民国三年（1914）、四年（1915）纠弹书13份，行政诉讼裁决书18份；后者凡七卷，每卷一年，共收录民国四年（1915）至民国十年（1921）平政院裁决书149份。

《政府公报》上的一则信息，透露了该裁决录纂辑者的线索：1916年9月，平政院院长周树模曾向大总统呈报，将“本院民国三四两年裁决录编订成书”；1923年1月，时任院长汪大燮复向大总统呈报，将“本院民国四年至十年裁决录编订成书”。可见平政院曾两次主持整编裁决书，而现存两种《裁决录》中案件的时间跨度，与《政府公报》的记载恰好吻合。

既是官方汇编，那么《裁决录》中所载案件，究竟是完整收录还是有所采择？要回答这个问题，需以两则文献对勘。一是1915年2月至1919年11月间，平政院裁决书在《政府公报》上全文刊布时，附有独立且连续的编号，可资统计。二是，北京政府时期国务院统计局发行的《统计月刊》中，亦保留了平政院1915至1919年的裁案数量统计。将两种文献与《裁决录》中案件数量逐年对照，即知《裁决录》所辑裁判文书，系对此间平政院判例的完整收录。因此，平政院自1914年至1921年的七年间，裁决案件的准确数量，正是《裁决录》所收录的149件。

然而，在此之后，再无类似出版物问世，《政府公报》所载裁决书亦不完全。唯一可行的统计手段，就是对1922年至1928年《政府公报》“大总统令”栏目中，平政院裁决相关条目进行辑录。根据《平政院裁决执行条例》，“行政诉讼事件经评事审理裁决后，由平政院长呈报大总统，批令主管官署按照执行”（第2条）。即无论裁决结果是维持、取消还是变更，例须呈报大总统鉴核。由此，便可通过识别“大总统令”中平政院裁决信息的方式来统计案件。

经对1922年1月至1928年6月间，计2252期《政府公报》逐条检视，共得到平政院裁决记录127条。与最初七年的149件相加，总计276件。经核查，在“大总统令”刊布及《政府公报》出版均较为规律的年份，该方法可确保案件几无遗漏；但在平政院存续的最后两年内，受时局影响，或因案件呈报后大总统批令延搁，或因《政府公报》出版发行时有断续，致使“大总统令”对案件辑录不全。但此时案件总量本已较少，因此误差亦有限。参考前七年的裁案数量，亦可基本确定，平政院十四年的裁案总量，至多应不超过300件。

以上可知，平政院十四年间共收案两千余，应可印证民众诉讼较为踊跃的判断；而裁案数不足三百，两相对照，大致近于“十案裁一”的比率。由于在平政院受理的案件中，除少量中止或撤销外，大部分均能够得到裁决；而未受理案件中，驳回案件占绝大多数，由此亦可得出结论，即平政院的“高驳回率”并非一种偶然现象，而是民众、行政官署和评事在行政诉讼制度植入后，各方在自身认知和利益的牵引下作出不同反应，由此导致的必然结局。

五、结论

法制实践不仅影响着当事人的命运，也反过来塑造着民众对于法律制度的理解。经由平政院档案所展示的更多细节，我们得以通过观察民初的行政诉讼实践，理解作为参与者的民众、行政官署以及裁判者对于制度的认识，揭示其行动逻辑，透视近代转型时期的法治轨迹，这也是本文所期望呈现的不同于以往研究的视角。

档案显示，平政院存续期间，收案达两千余件，而其中仅约百分之十获得了最终裁决。这意味着，经由裁决书所勾勒的平政院形象是不完整的，甚或是偏颇的；而平政院的日常运行图景，实则隐藏在大多数“失败的诉讼”中。从围绕平政院起诉和受理所展开的叙事，可以看到，多数民众无法提起与行政诉讼受案范围相匹配的诉讼，此为行政诉讼的第一道限制；诉愿前置制度的漏洞使得诉愿机关可以任意拖延决定，此为行政诉讼的第二道限制；即便符合以上受理条件，平政院仍可抬高起诉条件的门槛，将当事人拒之门外，此为行政诉讼的第三道限制。“十案裁一”奠定了平政院存续十余年间的主基调，尽管民众从一开始就对新制度表现出了较强的参与意愿，但有幸获得裁决者始终寥寥无几。

但是也需要看到，平政院的设立仍然成为了保障人民权利、限制行政权的先声。在民众的行政诉讼实践中，传统诉讼观念和经验与法政新知遭遇了碰撞、磨合，最终艰难而缓慢地完成更替。平政院在诉愿前置程序停滞时的助推，客观上制约了行政官署之恣意，使民众的诉权有了实现的可能。而平政院自身亦在实践中，主动对起诉条件和审查策略进行调适，优化了行政案件的起诉和受理流程。此一时期的法律实践，又成为后续南京国民政府时期制度改良的重要前鉴。在民众认知有限、行政官署规避推诿和评事探索试错中，行政诉讼通过平政院在中国的落地首试，时间虽短，但行政诉讼理念已然渐次植入。