论行政检察监督职权的扩展及其路径——以最高人民检察院第169号指导性案例为视角

目录

一、“虚假登记监督案”对行政检察监督职权的隐性扩张

（一）基本案情

（二）突破常规的争议解决方式

（三）行政检察监督职权的隐性扩张

二、行政检察监督职权扩展的必要性、可能性及限制性

（一）行政检察监督职权扩展的必要性

（二）行政检察监督职权扩展的可能性

（三）行政检察监督职权扩展的限制性

三、行政检察监督职权的扩展路径

（一）以类案监督促进社会治理

（二）以检察一体化作为履职依托

（三）以指导性案例推进职权扩展

结语

摘要

最高人民检察院指导性案例“浙江省杭州市某区人民检察院督促治理虚假登记市场主体检察监督案”反映出，检察机关突破了只能在行政诉讼监督过程中，间接监督或“穿透监督”行政行为的规定和惯例，隐蔽地实现了在行政诉讼程序外对违法行政行为进行直接监督。当下，由于多方面的原因，对检察机关的行政检察监督职权进行适当扩展确有必要性。同时，基于功能适当原则和宪法法律的默许，由检察机关对行政行为作出直接监督也具有可能性。但是，必须在发现监督线索的渠道、行政非诉讼监督的目的、对其他国家机关权力的影响等方面作出相应限制。今后，应当在以下三方面构建行政检察监督职权扩展的路径：以类案监督促进社会治理；以检察一体化作为履职依托；以指导性案例推进职权扩展。

关键词

行政检察监督；检察建议；类案监督；指导性案例

正文

在最高人民检察院（以下简称最高检）发布的第四十二批指导性案例中，检例第169号“浙江省杭州市某区人民检察院督促治理虚假登记市场主体检察监督案”（以下简称“虚假登记监督案”）引发了笔者的兴趣，因为该案不仅先后进入最高检第七厅推出的“促进行政争议实质性化解典型案例”和最高检发布的指导性案例，而且从它所反映的情况可以详细探究当前行政检察监督职权扩张趋势与方式路径。可以说，研究该案的意义不单单在于发掘行政检察部门实质性化解行政争议和推进社会治理的工作机制，更在于可以深入考察检察机关如何正确拓展检察监督职权，以及处理与其他国家机关的关系等更为重大的宪制性问题。

一、“虚假登记监督案”对行政检察监督职权的隐性扩张

尽管最高检在第四十二批四个指导性案例的“要旨”部分都指明行政检察监督的场景为“办理行政诉讼监督案件”或“在开展行政诉讼监督中”，但“虚假登记监督案”的实际发生时间并非处于诉讼监督的过程中，这就突破了当下检察机关对行政机关违法行政与不作为的监督必须依附于诉讼监督过程的规定与惯例。同时，最高检在该案中指示地方检察院今后若发现虚假登记市场主体的问题，也可以依法制发检察建议，这样就拓展了检察机关参与社会治理的具体行政领域。显然，前者属于隐性的、突变的职权扩张，后者则属于明示的、可预见的职权扩大。

（一）基本案情

2018年8月，王×在购买车票时发现自己被纳入限制高消费名单。经查得知，2010年12月王×因之前遗失的身份证被他人冒用登记设立了某咨询公司，而且被登记为公司法定代表人，由于该公司有欠款未还，他被法院列为失信被执行人。2018年11月，王×向区市场监管局申请撤销登记。市场监管局认为事实尚未查清，无法撤销。2019年3月，王×向区法院提起行政诉讼，请求判令区市场监管局撤销公司登记。但区法院认为，原告提起的行政诉讼已超过法定起诉期限（但未作出裁定），随即依据浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院《关于共同推进行政争议实质性化解工作的纪要》，邀请区检察机关共同开展行政争议实质性化解工作。区检察院经调查查明王×确系被冒名登记，遂于2019年11月18日向区市场监管局发出检察建议书，建议依法启动公示和调查程序。区市场监督管理局随后按照规定启动了公示调查程序，并于2020年4月23日撤销了王×名下的咨询公司。

针对“虚假登记监督案”反映的问题，区检察院通过检察业务系统，又发现了其他通过虚假登记进行电信诈骗的案件。该院立即启动行政检察类案监督，向区市场监督管理局发出要求履行监管职责和建立长效机制的检察建议。事后，区检察院针对办案过程中的堵点和难点问题，会同法院和多家行政部门建立线索移送反馈、快速联动查处、定期案情通报等工作机制，形成虚假登记行政监管“快通道”。此后，区检察院会同区委政法委及相关行政部门建立了工作机制，成立工作专班，共建虚假公司综合治理应用场景，打通了检察机关与行政机关的数据壁垒，提升了治理效果。

（二）突破常规的争议解决方式

“虚假登记监督案”起因于王×提起针对区市场监管局的行政诉讼案，但法院认为王×的诉讼请求已超出起诉期限，似乎只能以不予立案或驳回起诉的方式结案。可问题是，如果法院不对案件作出实体审理，而虚假登记的违法行为真实存在，且市场监管局对错误的公司登记又不主动撤销，那么王×今后诸如交通出行、子女教育、银行贷款等正常生活将继续受到影响。矛盾争议一日不解决，群众心中的怨气就不会消解，执法司法的公正性也就不会得到认同。可是，作为行政诉讼监督主体的检察院在与法院接洽后，对起诉超过法定期限这一事实并没有表示异议，该案便顺理成章地离开诉讼程序转而进入行政争议实质性化解阶段。

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第46条规定，公民直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，不动产纠纷以外的案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，法院不予受理。表面上看，从2010年12月王×身份被冒用虚假登记公司到2019年3月向法院提出行政诉讼，时间跨度八年有余，从2018年8月发现被冒用身份的实情到提起诉讼的时点也已超过六个月，法院拟驳回起诉似乎符合法律的规定。但法院并未仔细辨识原告的真实诉讼请求。王×的诉请是撤销市场监管局的“无法撤销”决定，并判令其依法履行法定职责，查清案件事实，作出撤销公司登记的决定。很明显，王×的诉求是责令行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，它不仅属于法律明确规定的受案范围，而且从2018年11月向市场监管局申请撤销虚假登记到2019年3月提起诉讼只有短短四个月，并未超出起诉期限。法院实际上是将原告提出的给付之诉（职责之诉）错误地理解为撤销之诉，认为原告是对准予登记之行政行为提出撤销请求，就此得出超过起诉期限的结论。

《中华人民共和国行政许可法》第69条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销，但损害公共利益的除外。公司注册登记是行政许可行为，若出现虚假登记情形，市场监管局应依职权撤销违法的登记。具体到“虚假登记监督案”，行政机关撤销虚假公司登记不仅不会损害公共利益，而且可以恢复王×的正常生活，并杜绝虚假登记公司从事任何非法活动。对此，《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国市场主体登记管理条例》还做了更详细的规定，要求登记机关及时纠错。显而易见，市场监管局若作出撤销决定，并不会遭遇公司登记行为已经产生实质确定力的诘难，即在信赖保护、撤销期限等方面不会受到限制。因此，法院应当受理王×的起诉，并要求市场监管局尽快查明事实，在事实认定后依法撤销该虚假登记。如果法院裁定不予立案或驳回起诉，则王×可以提出上诉或在裁定生效后请求检察院进行诉讼监督。但是，法院在作出裁定之前就邀请检察院共同开展行政争议实质性化解工作，使得本可以在司法过程中解决的行政案件转化为检察院直接监督行政行为的案件。这也许就是该案最值得探究之处。

（三）行政检察监督职权的隐性扩张[1]

当前，行政检察业务包括行政裁判结果监督、行政审判人员违法行为监督、行政诉讼执行监督、行政非诉执行监督、违法行政行为监督、行政争议实质性化解等六项内容。[2]其中最受关注的是第五项，即如何确定检察机关对违法行政行为监督的范围和路径。由于涉及对行政行为的直接监督，与1954年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）所规定的“一般监督”较为接近或存在交集，而“一般监督”在1957年“反右运动”中受到严厉批判，被认为是凌驾于一切之上，同党分庭抗礼；是针对国家机关的，倒转了专政的矛头。[3]因此，“一般监督”在1979年《人民检察院组织法》和1982年《宪法》中被取消。所以，官方和学界以往对违法行政行为的检察监督都保持谨慎态度，认为检察机关仅能对诉讼监督履职过程中发现的违法行政行为进行间接监督，除非有法律明确授权才可扩大。

党的十八届四中全会提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，为扩展行政检察监督权提供了政策依据。但有专家解读道：“检察机关不能像人大及其常委会那样搞执法检查，也不能搞巡视或者预防调查。这里的‘职责’只包括职务犯罪侦查、公诉、诉讼监督（包括审查逮捕）三项职能。”[4]2021年，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《监督工作意见》）指出检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。从“履行职责”到“履行法律监督职责”的措辞变化，反映了检察机关直接监督行政行为的“口径”有被缩小的可能。有学者认为，“违法行政行为检察监督”的理念只是进一步发展的方向，在行政诉讼之外实现对违法行政行为的全方位监督的条件并不成熟。[5]同时，检察系统内部一方面主张“穿透式”行政检察要从诉讼监督穿透至对行政行为的监督，另一方面又坚持行政诉讼监督是行政检察监督的基石与本权。[6]可见，各方都依旧认同对行政行为的监督（无论直接还是间接）应当附着于行政诉讼监督。

“虚假登记监督案”的特别之处在于，检察机关突破了只能在行政诉讼监督过程中监督行政行为的“常规操作”，隐蔽地实现了在诉讼程序外对违法行政行为的直接监督。检察机关本应按惯例在行政诉讼过程中适时介入案件，起到“一手托两家”的监督效果，但其有意或无意地改变了原有监督模式。在“虚假登记监督案”中，法院认为原告起诉超期而不拟立案，但又没有作出不予立案或驳回起诉的裁定，此时一个行政诉讼案件并未实际生成，王×欠缺提出上诉和申请检察院监督的前提条件，检察院也没有被动介入和主动发现监督线索的可能。说到底，检察机关是根据《关于共同推进行政争议实质性化解工作的纪要》来化解争议并监督行政机关的，此时法检两家是合作关系而非监督关系。即使检察院在协调中发现法院对王×起诉已超期的判断不当，亦无动因进行提醒和督办，因为后续的实质性争议化解活动可以解决原告诉求，而无须在诉讼程序上“空转”，[7]由此可更快达到多方共赢的目的。可以预见，该案在成为指导性案例后，必将极大拓展检察机关监督违法行政行为的空间，今后那些由潜在之诉、过期之诉、遗落之诉等带来的行政争议，甚至是行政诉讼受案范围以外的行政纠纷，只要在法律允许及上级检察院批准的情况下，由法院或复议机关提出合作邀请，都有可能成为检察机关监督行政行为的案件来源。

二、行政检察监督职权扩展的必要性、可能性及限制性

姜明安认为，行政检察的范围包括行政诉讼检察监督，行政判决、裁定执行和非诉执行的检察监督，以及对违法行政行为的检察监督等；广义上的行政检察还包括行政公益诉讼检察。[8]秦前红认为，行政检察监督与诉讼监督（包括执行监督）是构成“狭义法律监督”的周延且互斥的一级下位概念，又由于行政公益诉讼中检察公诉方与被告处于同等地位而非“单向监督”关系，行政公益诉讼并不属于行政检察监督。[9]江国华则认为，大部分行政公益诉讼案件都止步于诉前的督促程序，因而诉前督促依然属于行政检察监督。[10]

笔者认为，上述观点应当进行整合与改造，可得出如下结论：行政检察监督包含了行政诉讼监督和行政非诉讼监督两个部分。经由前者（除行政非诉执行监督[11]）可实现对行政行为的间接监督，而后者囊括了“穿透式”行政检察所蕴含的“穿透监督”、行政公益诉讼所包含的“诉前监督”、在履行职责中进行的“直接监督”，它们与行政非诉执行监督一起构成直接监督的全部内容（见图1）。鉴于上述绝大多数行政检察监督形式的内涵和功能在实务中已形成共识，目前讨论的行政检察监督职权的扩张就主要集中在履职过程中的“直接监督”的可行性问题。

（一）行政检察监督职权扩展的必要性

第一，现有检察机关对行政行为的监督有局限性。首先，通过行政诉讼监督能够纠正的违法行政行为数量有限。因为行政诉讼受案范围受《行政诉讼法》严格控制，与公民权利义务无直接利害关系的行政行为，如国家行为、内部管理行为都不受司法监督，而抽象行政行为只部分地接受附带审查，多阶段行政行为又往往被有选择地提起诉讼；加之多数行政案件以双方和解、原告撤诉的形式结案，行政机关违法行政的情形往往得以掩盖，根本不会进入诉讼监督的视野，因而间接监督的成效往往甚微。其次，尽管当下“穿透式监督”被积极倡导和使用，检察机关对违法行政行为的监督具有一定的主动性和直接性，但它依然需要依附于已进入诉讼程序的案件，而且其监督结论不能偏离法院的司法裁判，否则就只能提起抗诉或发出再审建议，若法院坚持错误裁判，检察机关也不得超越它而另行发表监督意见。更何况，像“姚×与福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案”等真正过期之诉案件，通过抗诉破除诉讼程序形式主义的实践空间较小，检察机关直接介入行政程序就显得必要和迫切。[12]最后，行政公益诉讼的诉前监督也存在范围狭小的弊病。虽然《行政诉讼法》将公益诉讼受案类型确定为“4+N”模式，但某些单行法如《中华人民共和国英雄烈士保护法》，似乎只允许进行民事公益诉讼而排除行政公益诉讼，[13]而且地方立法也仅在部分领域授权检察机关进行公益诉讼探索，因此作为法律监督机关的检察院对行政行为的监督功能无法全面施展。

第二，与其他国家机关的监督职能形成互补性。有学者认为，法律监督的“专门机关”不必是“唯一机关”，当前已然形成由人大监督、行政诉讼监督以及纪检监察监督组成的公权监督体系。[14]然而，这些监督形式所针对的对象及行使方式是不同的，它们互相配合才构成“严密的法治监督体系”。首先，人大监督具有最高性，但基于代议机关的特点，人大对行政行为的监督不具有经常性、专业性、个案性，所以人大“个案监督”的功能基本被否弃。而且人大监督的侧重点在于工作监督，即使某行政行为被认为合法，也不代表着人民对其结果满意，因而还可能使其承担政治责任。检察机关的法律监督恰好与之衔接，它更注重专业性和个案性，但不涉及政治与合宪性审查。其次，与行政诉讼这种司法监督方式相比，行政检察监督的范围于理论上可以更广泛，因为它是从“一般监督”脱胎而来，且检察机关独占“法律监督机关”的称谓，只要有监督的必要和监督权的“剩余”，检察机关就可以名正言顺地“补位”。秦前红认为，检察机关的法律监督功能应当超越诉讼监督，实现对“法律实施”的全面监督，主要就是指对违法行政行为的直接监督。[15]最后，监察机关将检察机关原先的职务犯罪侦查权予以全面接收，一方面体现了其“对人监督”的特性，而将“对事监督”保留给检察机关；另一方面也反映了决策层试图将具有行政权性质的职务犯罪侦查权从检察权中剥离，由此进一步强化检察机关的法律监督机关属性，这也给检察机关直接监督违法行政行为提供了契机。

第三，同国家治理（含社会治理）的需求保持一致性。党中央提出推进国家治理体系和治理能力现代化，而科学配置检察机关的职权必须遵循这一目标。首先，国家监察体制改革后，形成了人民代表大会下“一府一委两院”结构布局，原有的权力制约与监督关系被打破，检察机关的部分权力被转隶，其法律监督机关的宪法地位迫切需要专门的监督对象与方式来证成。在检察机关提起公益诉讼制度建立后，检察机关对行政机关的法律监督方式有所变化，此时若持续增加其直接监督违法行政行为的权力，可保持检察制度改革逻辑的自洽性。其次，我国正努力形成“大复议、大调解、小诉讼、小信访”的行政争议化解工作格局。在不断弱化信访地位和功能的趋势下，亟需一个法治化水平较高的国家机关承接信访部门的部分工作，该主体非检察机关莫属，盖因其具有高度的法律专业性和监督对象的全面性，这有利于在行政争议化解过程中提升监督权威和解纷效率。最后，社会治理的复杂性需要检察机关的提前介入。当下中国已进入风险社会，不少行政领域的监管措施和处罚手段很难达到治理效果，刑事制裁反而冲在了社会治理的第一线。譬如先前P2P非法集资案和个人信息保护案频发，检察机关率先掌握了违法信息和治理经验，反过来督促和指导行政机关多方协动和数据共享，这就说明刑事检察权和行政检察监督权能够互相配合，也为直接监督行政活动提供了条件。

（二）行政检察监督职权扩展的可能性

行政检察监督职权扩展的可能性主要包含两方面的内容：一是由检察机关承担直接监督违法行政行为的职能是否符合国家权力配置的功能适当原则（以下简称功能适当原则）；二是宪法和法律对检察机关如此扩张行政检察监督职权是否给予授权或容许。

功能适当原则“一方面意味着，当某项国家任务需要分配时，要比较分析哪个机关在组织、结构、程序、人员上具有优势，最有可能做出正确决定，因此是在功能最适合的机关；另一方面意味着，如果宪法将某个国家职能配置给了某个机关，那么就应该对这个机关的组织、结构、程序、人员进行相应调整，以使其能够达到落实这项国家任务所需要的功能要求”[16]。其实，行政检察监督职能扩张的必要性与可行性在功能适当方面是统一的，只是视角不同而已。前者侧重于证实其他国家机关不适合承担该职能，需要检察机关填补；后者着力于论证检察机关更适合承担该职权，相比改造其他机关成本更低，但基本方法都是作比较。简单讲，检察机关的行政检察监督相比于人大的监督更具有专业性，比法院的司法监督更具有广延性，比政府自身的复议监督更具有公正性，比监察机关的监督更具有“对事性”。此外，检察机关遵循检察一体原则、检察官是职业法律人、检察委员会实行有条件的合议制、检察机关是“程序性”监督机关等一系列结构功能优势，都更加有助于其稳妥履行监督行政机关的职能。也许有人会说，行政检察一直是“四大检察”中“短板中的短板、弱项中的弱项”，何以承担更大的行政检察监督职责。笔者认为，这一不利局面只是暂时的，只要各方达成共识且宪法法律给予充分空间，在较短时间内充实机构、增配人员、优化流程、强化职能完全可以实现，这也是功能适当原则的另一侧面。

问题的关键是，宪法和法律是否赋予了行政检察监督职权扩张的可能性。我国检察机关重建后，其职权一直处于变动之中，1979年《人民检察院组织法》主要规定了它的刑事司法职能，而法律监督职能是通过若干部诉讼法逐步充实的。以至于有人发出疑问：“这究竟是宪法规范对于检察院职权的支撑，还是诉讼法反向定义了宪法？”[17]可见，检察机关的法律监督职权应当从法律中寻找依据，法律才是诠释“法律监督”的关键。虽然党的十八届四中全会提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，但修订后的《人民检察院组织法》和《行政诉讼法》均未直接纳入。若要实施直接监督，唯一的制度通道是《人民检察院组织法》第21条“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院”。此处的“有关单位”理论上可以扩大至行政机关，但必须在检察院行使该法第20条列举的法律监督职权时才可扩及行政部门。[18]2021年《监督工作意见》中“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”的规定，实际上是对党的十八届四中全会决定内容的重申与完善，同时提供了解释《人民检察院组织法》中行政检察监督职权的政策依据。

从字面上看，《人民检察院组织法》并未将检察机关法律监督职权扩展至对行政行为的直接监督。但笔者认为，基于实务需要，可以对该法的相关规定做扩大解释，路径有二。其一，关于对行政行为直接监督的时机条件，《人民检察院组织法》第21条规定的是“行使法律监督职权”，《监督工作意见》规定的是“在履行法律监督职责中发现”。显然，前者关注的是法律监督的本体，即侧重在既有的诉讼监督范围内，检察机关的监督手段和监督效果应如何体现，但与“直接监督”的关联性不强。后者虽将行政非诉讼监督视为诉讼监督的副产品，但无疑增加了“直接监督”的机会，因为非诉讼监督与诉讼监督共享案源发现机制，即使某案件最终未进入诉讼监督的通道，但也能转化为行政监督案，那些依职权发现的潜在之诉、过期之诉、遗落之诉皆是如此。因此，对前者的解释应当尽力契合后者的精神，这并未超出文义解释的最大射程，而且以党的文件作为解释法律的重要依据符合我国国情。其二，“行使法律监督职权”中的“职权”也可以做扩大解释。也就是说，在法律未明确将“直接监督”纳入行政检察业务时，检察机关可以自主增加有关职权。这主要表现为检察院与其他国家机关签署关于法律监督的协议，譬如浙江省人民法院与人民检察院签署的《关于共同推进行政争议实质性化解工作的纪要》直接催生了“虚假登记监督案”。也许有人会说，公权力应遵循“法无规定不可为”的原则，不能通过签署协议“私相授受”。但是检察机关的监督职权一般以检察建议的方式呈现，不对外产生严格的法律强制力，该类柔性职权按世界通例都不用专门法律授权，只要法律不禁止即可，比如西方国家议会对政府的监督可以使用“国会单纯决议”，这种决议因无约束力而无须法律依据。[19]换言之，检察机关法律监督职权既可以源自法律的授予，也可以来自法律的默许。

（三）行政检察监督职权扩展的限制性

第一，须对检察机关发现监督线索渠道作出限制。行政检察监督职权扩大的必要性与可能性之间存在张力，与法律的容许性之间也有落差，因而现阶段只适宜有限度地扩展该职权，稳妥控制案件来源，以保证监督效果。从监督线索发现机制来看，笔者不赞成某些学者所主张的将线索来源渠道全面开放，如将检察机关在服务大局走访调研中发现的，受理当事人申请或控告的，国家机关、社会团体和人大代表、政协委员等转交的，新闻媒体、社会舆论等反映的等尽数纳入。[20]这样做，不仅让刚起步的行政非诉讼监督工作难以承受，因为仅做线索筛查就要花费大量精力，对申请人、举报者无法做到逐一反馈，易遭受“厚此薄彼”的诟病；而且违背了“在履行法律监督职责中”进行督促纠正的场域限制，因为哪怕对这一限定做宽松解释，也不能涵盖无所不包的线索渠道；更重要的是，以目前从事行政检察业务的人员规模和能力看，尚不足以应对数量激增的行政监督案件。较合理的做法应当是，依托原有的诉讼监督线索发现渠道进行有限扩张，将监督目光继续聚焦于司法诉讼的各环节，并将触角适当延伸至诉讼前和诉讼外，若要对行政行为进行“直接监督”，应当与诉讼行为保持一定的关联性，比如过期之诉所涉行政争议和虽被诉但超出受案范围的行政纠纷。此外，线索发现机制还应涵盖三类监督事项：一是法律法规授权检察机关对行政行为所作的监督，例如根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，检察院对行政执法与刑事司法衔接工作进行监督；二是根据党的十八届四中全会的决定，由检察机关对正在进行的行政强制措施（未进入诉讼阶段）予以监督；三是根据检察机关与其他国家机关签订的行政争议化解合作协议，在纠纷化解过程中对有关行政行为作出监督。

第二，须对行政非诉讼监督的目的作出限缩。行政诉讼制度的功能是解决行政争议、保护公民合法权益、监督行政机关依法行政。除解决纠纷是所有诉讼制度的共通目的，保护权利和监督行政是该制度的特有目的，也是检察机关实施诉讼监督的最终目的。然而，突破诉讼监督的行政非诉讼监督却需要限缩其目的。由于检察监督资源的有限性，并不是行政行为违法了就必须由它监督，只要相对人提起行政诉讼，或者接受了这样的现实，又不损害公益，检察机关就没有必要进行直接监督。[21]可以说，检察机关对行政行为的直接监督一般只能因国家利益和社会公共利益受损而发起（私益救济在我国另有广泛渠道），这也较为符合检察机关既是法律监督机关又是公益代表人的身份。需要注意的是，这里的“公益”并不是某些学者所称的“秩序公益”（行政法上的客观法），[22]而是主观法意义上的“待定不可分利益”，即不特定多数人利益的高度集合体。[23]因此，不能说行政机关没有依法行政就必定侵害了公益，相反，基于分配行政的观念，行政机关违法干预公民权利有时反倒扩大了公益。检察机关的行政诉讼监督与行政非诉讼监督都促进了依法行政，但根本差别在于，前者救济的是私益，主要通过检察机关监督诉讼活动间接实现；后者保障的主要是公益，一般以检察机关直接监督行政权的方式来达致。但遇以下情形可基于私益保护而进行直接监督：一是非因相对人自己怠于维护自身权益而产生的过期之诉，即使当事人没有提出监督申请，检察院也可依职权介入；二是严重侵犯公民合法权益但不属于行政诉讼受案范围的行政行为；三是需要检察院及时干预的涉及公民人身权和财产权的行政强制措施；四是以类案监督方式对较为普遍发生的侵犯私益的行政行为给予监督（由于逐案保护私益会耗费大量公共资源，本质上还是基于公益）。

第三，须对检察机关侵入其他机关的监督权作出防范。我国已形成以人大监督为统摄、法律监督为核心、监察监督为重要内容、行政复议机关法制监督为重要补充的现代制度形态。[24]这就很容易产生监督权的交叉重叠，尤其是各方都把行政行为作为监督重点。当检察机关法律监督权与诉讼监督权划等号时，它与其他机关也许可以互不干涉，即使出现“穿透式监督”新模式，也因其依附于诉讼过程而与其他机关难以发生关联。但当行政检察监督扩展至对行政行为的直接监督时，必然会与其他监督形式发生交集，比如检察机关的类案监督就和人大的执法检查相类似，检察机关若监督行政规范性文件就和人大的备案审查以及法院的附带性审查有重合。因此，行政检察监督扩张应注意以下几点。一是检察机关行使权力应保证“非终局性”和“非实体处分性”，尽量使用无法律约束力的检察建议，而非作出有法律强制力的决定；对行政强制的即时监督可以使用禁令，但其性质应是临时性的保护措施；将来可引入国外的检察异议制度，但应尊重行政机关重新作出的结论。二是不得侵犯其他机关的专有监督权。比如，当检察建议与人大监督意见不一致时，应当以人大的决议为准，因为检察机关本身就受同级人大监督；检察机关不得应相对人申请直接对行政行为作出监督，必须劝告其先行提起行政诉讼，继而优先使用诉讼监督权；在诉讼过程中，不得以“穿透监督”为由直接审查行政行为，而必须在法院作出裁判后应申请再提出抗诉。三是检察机关应积极与其他监督机关签订协议，约定权力行使方式，但是相关协议必须符合宪法和法律。

三、行政检察监督职权的扩展路径

我国检察机关正在努力扩展行政检察监督的对象和应用场景，由过去保守的以行政诉讼监督方式间接促进依法行政，悄然走向不以附随诉讼监督为必要条件的对行政行为的直接监督。在行政检察监督职权持续扩展的过程中，我们应当准确把握其改革方向和实施路径，使它成为“严密的法治监督体系”中的重要一环。

（一）以类案监督促进社会治理

行政检察监督领域中的类案与司法活动中的类案所指不同。“司法类案”是指与待决案件在基本事实、争议焦点、法律适用问题等方面具有相似性的生效裁判的案件。[25]通过类案同判实现法制统一和司法公正是提出“类案”概念的原因。行政检察监督中的“类案”则不仅指具有多方面相似性的案件本身，而且隐含此类案件须以集合方式进行集中监督的意思。换言之，对多个相似案件以发出一份检察建议为宜。其根本目的主要不在于统一法律适用，而是在于推动检察机关进行诉源治理，即通过类案监督治理一个领域、解决一类问题，发挥“治理一片”的功能。

类案监督模式是因应检察机关实质性化解行政争议的职责，在诉讼监督过程中对行政行为进行穿透监督所创造的新方式，它也适用于对行政行为的直接监督以及公益诉讼之后的延伸监督等场景。首先，它具有个案监督所没有的整合优势。个案监督是践行“在办案中监督、在监督中办案”理念的常规操作，但限于目前检察机关在行政检察业务上的投入较少，人员配置和专业能力都不足以在诉讼监督过程中推动依法行政发生明显进步，在行政检察监督职能扩张后，其法律监督的质效必然被持续拉低，如果不能升级至类案监督以实现监督效果的倍增，就必然会被激增的个案监督拖垮。只有在已有监督的成果上乘胜追击，在违法现象频发的行政领域进行专项监督，才有可能以最小成本实现最大收益。其次，类案监督可以最大限度地减少行政机关对检察监督的抵制。个案监督中的检察建议虽然能治标但不能治本，即使行政机关暂时接受，也不能保证其在今后的执法活动中被谨守，盖因个案检察建议有较强针对性且没有普遍约束力。但类案检察建议是针对明显且普遍的管理漏洞提出的，而且按规定某些监督意见可以向人民法院、行政机关通报，或向党委、人大报告，而党委的政治问责、政府的层级监督、法院的司法监督以及人大的决议、决定都是悬在行政机关头上的利剑，类案检察建议因此便具有了事实上的约束力。最后，类案监督能够直言不讳地反映行政领域中的细节问题。由于行政检察监督是公权对公权的监督，有时会碍于情面无法做到严格实施。比如，某些行政瑕疵在监督过程中被忽略，在没有提起抗诉的情况下，一般也就不经由检察建议提出，结果导致检察机关无可作为，行政机关的小错也会酿成大错，进而破坏良法善治的局面。而类案监督的建议一般具有系统性、全面性、溯源性的特点，而且聚焦于法律实施层面，可以有针对性地推进依法行政。

行政检察类案监督在形式上类似于人大的执法检查，都主要针对行政机关的执法行为和其中的普遍性问题，且需要被监督者作出一定的回应。然而，前者更注重行政执法本身是否符合法律规定，后者更关注法律法规本身制定得如何；前者在本质上属于一种对行政机关的“提醒”，因而具有“弱能动性”，后者具有“强能动性”，可以根据检查发现的问题追加其他刚性监督；前者不预设监督项目，选题随个案发现的问题而定，后者必定对监督项目有预先的选择。同法院发出的类案司法建议相比，类案检察建议无疑更具内容上的全面性，因为检察机关在监督职权扩张后可跳出诉讼视野考查行政行为合法性。基于以上特点，行政检察监督应当在能动性和谦抑性之间寻求平衡。在“虚假登记监督案”中，检察机关的类案监督职能就执行得恰到好处。其一，在案源渠道方面，检察机关在“虚假登记监督案”的基础上顺藤摸瓜，使用本院的检察业务应用系统大范围搜索其他可疑案件，确保类案监督的必要性；其二，在调查核实阶段，检察机关与多个行政部门密切合作，进行信息碰撞，打通了“数据孤岛”，从而确保了监督意见的准确性；其三，在制发检察建议时，检察机关并未过多地表达自己对法律的理解，而是建议依据国家市场监管总局发布的文件处理有关案件，极大地保持了谦抑性；其四，在推进治理方面，区检察院通过与其他机关签订协议建立长效机制，并及时将虚假公司治理经验推广到全市、全省，使治理效果达到了最优化和最大化。今后，我们还应对类案监督进行顶层设计，促成其规范化、机制化、制度化。

（二）以检察一体化作为履职依托

检察一体化是世界各国检察机关普遍遵循的基本原则之一，也是我国检察活动的基本原则。其基本要点是：第一，在对外相对独立的基础上，强调检察机关是一个整体；第二，核心内容是检察机关上下级之间的领导关系；第三，意味着分工基础上的统筹与协作。[26]2022年，时任最高检检察长张军在全国检察长（扩大）会议上强调：“要更加注重推进检察一体化机制建设，纵向一体化要更加顺畅贯通，横向一体化要更加紧密衔接。”[27]有实务专家进而提出，应通过规范检察机关内部领导监督配合机制，打造“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的一体化。[28]虽然目前检察一体化原则被更多地用来论证“捕诉一体”“异地用检”等刑事检察改革的正当性，但它对行政检察的发展也有充分的指导性意义，是对相关组织和职能进行完善的基础和依托。

从纵向一体化层面看，上下级检察机关是“上令下从”的领导服从关系，“具体表现为上级检察机关享有检察决策权、办案指导权、管理监督权、检察督导权和组织协调权，下级检察院要服从上级检察院的领导、安排和部署，依法请示汇报办案工作，执行上级检察院的指示，确保检察机关内部的命令畅通”[29]。纵向一体化在行政检察监督扩容的情况下显得尤为重要，因为过去的法律监督以诉讼监督为主，监督的主要对象是不具有地方属性的法院，且同为法律职业共同体成员，因而监督较为顺畅。但是，当检察机关直接针对地方行政部门进行监督时，由于受地方利益和部门利益的影响，难免会遭遇阻碍，“唯有上命下从的领导体制方能使检察机关成为紧密结合的共同体，使地方各级检察院可以排除地方利益对检察权运作的不当影响和干预，从而使检察权能够始终坚持其国家属性并运行在国家法治的轨道上”[30]。第三十批指导性案例中的“陈某诉江苏省某市某区人民政府强制拆迁及行政赔偿检察监督案”就体现了一体化办案的优势。[31]对于这一久拖未决的行政案件，检察机关实施了多级联动，最高检经由交办、督办、参与调处等方式，发挥协调指导作用，消除了层级差异对基层检察机关办案带来的不利影响。然而，纵向一体化不能简单地理解为“上令下从”，它还应包含“下情上达”的内容，这在“虚假登记监督案”中就有充分体现。在该案中，区检察院曾就办案方向与办案模式等问题，如该案是否属于公益诉讼监督范围等，多次请示上级检察院及其分管领导。案件办结后，其又将以类案监督进行源头治理的经验逐级上报至省检察院，使得区级治理经验上升为全市、全省的经验，且经指导性案例的发布推广至全国，这同样是检察一体化的体现。今后的趋势必然是构建“线索同步发现、双向移送、协同办理”的办案模式。

从横向一体化层面看，它是指检察机关内部各职能部门以及跨地域检察机关相互之间通力合作、互相配合，发挥检察资源整合优势。[32]一方面，检察机关在开展四大检察与十大业务的过程中，各部门应加强协调配合，综合使用多种内部资源，发挥检察工作的合力。这在“虚假登记监督案”中体现得最为明显。区检察院是在办结“虚假登记监督案”后，通过检察业务应用系统发现本院办理的其他刑事案件中含有虚假登记线索的。换言之，如果行政检察部门没有获得刑事检察部门的配合，其在案源获取和调查核实方面就会遭遇困难，类案监督的实效便难以呈现。又如，刑事检察部门对大量P2P非法集资案件的办理，让检察机关找准了此类行政犯的前置监管漏洞，其后转交行政检察部门介入，有力推动了社会治理。另一方面，横向一体化表现为跨地域检察机关的通力合作，即处于不同辖区的检察机关对于跨地域的复杂案件，相互支持配合，交流信息，为调查取证、审查核实案情提供便利。根据行政诉讼的层级管辖规则，由基层法院审查较高层级行政机关的行政行为并不鲜见，实施行政复议双被告制后更为常见，因此基层检察院可将职权延伸至对跨区域违法行政行为的监督。同时，我国部分地区正开展行政案件集中管辖改革试点，同集中管辖法院对应的检察院必须跨区域办案。这些都使得基层检察院的行政检察业务需要得到兄弟检察院的支持配合。因此检察院在办案中要凝聚内部各业务部门之间的横向监督合力，上级检察院要对下推动跨区域协作办案，实现监督效果的倍增和叠加效应。目前，我国学界出现了检察一体化与检察独立原则是否有冲突的讨论。国外的经验是将检察事务区分为“检察司法事务”和“检察行政事务”，前者适度尊重检察官的独立性，后者严格实行一体化原则。在行政检察监督职权不断扩展且以类案监督为主要形式时，检察官很难独立自主地完成一项监督案，将其视为“检察行政事务”更为可行，因此须实行严格的检察一体原则，遵从上级检察院和本院检察长的指导、协调、监督。

（三）以指导性案例推进职权扩展

当下行政检察监督职权亟须扩大已成为不争的事实，问题是通过何种途径加以扩展。可供选择的方案有：一是通过修改宪法增加检察机关的相关职权；二是经由党中央的文件直接而具体地设定相关职权的内容；三是推动修订《人民检察院组织法》，增加有关职权的列举；四是由地方立法对行政检察监督职权作出补充规定；五是通过最高检制定司法解释增加职权范围；六是以发布指导性案例的形式试验性扩大行政检察监督职权。笔者认为方案六最具可行性，而其他方案要么不具有合宪性或合法性，要么不具有适当性。

首先，由宪法对国家机关的职权作出任何规定都是妥当的，但它只对检察机关作了“是国家的法律监督机关”的定性而无职权列举。这并非宪法的疏忽，而是希望通过消极的宪法保留，规定检察院不能行使的法律监督权（唯有剩余法律监督权归于检察机关），同时凭借《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）所设置的国家机关组织性法律保留条款，让《人民检察院组织法》等法律规定检察院能够行使的法律监督权。[33]这是宪法的故意留白，只要法律规定的检察机关职权不侵犯其他国家机关的法律监督权即为合宪，因此不能寄希望于宪法对行政检察监督权做具体规定。其次，由党中央的文件直接扩张检察机关的法律监督权是不合适的。因为党的文件一般只确定立法与改革的方向，或者成为解释法律的政策依据，但不宜作为直接设定国家机关职权的规范，毕竟这违反了形式法治的要求。虽然党的十八届四中全会的决定对检察机关的法律监督职权有所扩展，但必须通过制定或修改法律的形式作出转化，如修改后的《人民检察院组织法》对它进行了部分吸收。再次，在当前情况下，推动《人民检察院组织法》对行政检察监督职权作补充性修改也有难度。该法于2018年修订后，党中央并未有新的扩权意图和指示，2021年《监督工作意见》甚至将行政非诉讼监督的时机条件收缩于更窄的“履行法律监督职责中”。因此法律对这项职权进行最终定型必须慎重，即使再次修法也只能做原则性的规定，给检察机关留下试验性扩权的依据和空间。复次，由地方立法对行政检察监督权作补充规定是违法甚至是违宪的。《立法法》虽然规定地方人大可进行先行性立法，但前提是不得侵犯中央专属立法权，而关于检察机关的职权事项就明显属之。也许检察机关对行政行为的监督因不属于司法制度，而未落入绝对法律保留的范围，但宪法对检察机关的规定有别于其他国家机关，它属于“国家的”而非“地方的”法律监督机关，应与地方政权保持一定的距离。因此地方人大不得设定它的任何职权，哪怕是补充和细化也不合适。最后，由最高检通过司法解释扩大行政检察监督权也未必可行。《立法法》授权最高检可以作出属于检察工作中具体应用法律的解释，它既不是立法也不是法律解释，但在我国却具有准立法的地位。理论上，最高检可以通过扩大解释《人民检察院组织法》第21条赋予检察机关更大的检察监督权，但具有准立法性质的司法解释过于刚性，在相关问题没有取得共识的条件下不宜立即作固化规定，以免将来频繁修改。更何况，由最高检自行扩张权力可能会受到质疑。

比较而言，最高检以发布指导性案例的形式进行扩权是当下最稳妥、最可行的途径，因为这种方式具有柔性与可进可退的优点。任何国家权力的扩张都不能任意打破法权结构平衡，否则就会出现权威丧失甚至自身受损的情况，比如美国联邦最高法院用了半个世纪才逐步获得违宪审查权，我国的检察机关也曾因实施“一般监督”而被批判，所以扩大检察机关的法律监督权必须经过不断试错后才能定型。首先，指导性案例是通过自下而上的方式筛选出来的，凝结着地方检察院的办案经验。在办理这些案件的过程中，检察机关与被监督机关已经进行了充分博弈，若取得了良好效果且无负面影响，接着再由最高检进行推广，制度风险相对较低且可控。其次，指导性案例制度与英美法系的判例制度相似，具有相当的灵活性。如果判例出现“司法误差”，可以通过选择一个类似的案件，重新作出一个新判决，从而修正前一个“有问题”的判决。[34]与之类似，如果最高检所总结的案件要旨引发权限争议，它可以通过另行发布指导性案例修正先前的观点，而这种修正并非“承认错误”而是基于案情的“差异”所作的合理变更。再次，指导性案例和法律规范相比，具有场景化和具象性的特点，地方检察院在参酌指导性案例时，并不是仅仅遵从最高检归纳的案件要旨，而是可以参照案件所反映出的任何有借鉴意义的做法。也就是说，适用者可以自主考察参照体和被参照体的实质性相同之处，然后类推适用相同的处理模式，如此便能不断发展有关规则。最后，指导性案例的发布频率较快，目前不到两个月就公布一批，这就比立法和司法解释更能适应司法实践的需要。在“虚假登记监督案”中，指导性案例的上述优点已经得到充分体现。一方面，最高检通过该案例确认了一种特定的公益，使地方检察机关扩大了检察监督的对象。因为检察机关直接监督必须以维护公益为主要目的，但何为公益却需要具体判断，如果虚假登记仅给被冒名者带来权利损害，则仅属于私益受损，当事人可以通过诉讼维权，但虚假登记一般还会引发大规模商业欺诈和电信诈骗，从而给不特定社会公众带来威胁，所以最高检认同地方检察院对该公益的识别，进而认可了监督必要性。另一方面，最高检通过该案例扩展了行政检察监督的介入时机，即对违法行政行为的监督不限于以诉讼监督为前提，将监督关口事实上提前至诉讼未发生时。这并非最高检的无意之举，在案件要旨中，其指明监督场景为“开展行政诉讼监督中”，而同批次另三个案件的表述为“办理行政诉讼监督案件”，两者的区别显而易见。这其实是该案成为指导性案例的核心意义。

结语

本文通过分析“虚假登记监督案”，揭示了该案背后行政检察监督职权扩展的基本走向，即从对行政行为的完全间接监督走向不断拓展的直接监督。其具体步骤是：首先在行政诉讼监督中抽取最具直接监督特点的行政非诉执行监督作为突破点，在诉讼监督的形式中完成隐性的直接监督；然后创造性地发展与诉讼过程直接关联的“穿透式监督”，并结合行政公益诉讼制度所包含的“诉前监督”，形成依附于行政诉讼程序的直接监督，实现了显性但空间较小的直接监督；接着又在解决潜在之诉、过期之诉、遗落之诉的名义下，以实质性化解行政争议为根本目的，在诉讼程序外对行政行为进行直接监督；最终提出在案件出现以诉讼监督和非诉讼监督都可达到目的的情形下，为防止诉讼程序空转可对行政机关作出直接监督的方案，由此形成一种直接与间接监督互济且特定情形下前者占优的双轨监督模式。由于本文的论述受案例分析文体的限制，法教义解析和对策研究的色彩较浓，其背后的法理根据并未充分发掘，在此补充几点认识。

其一，行政检察监督职权扩展遵循国家权力分解定律。与经济生活中细密分工和生产专门化相适应，国家权力不可避免地发生功能性分解和结构性分离，即国家权力中功能不同的部分分离开并分别由不同国家机关掌握和运用，如此才能降低国家权力的强度，从而实现对公民权利的保护和对国家权力的控制。[35]一方面，以往受行政诉讼起诉期限和受案范围的限制，公民合法私益并不能得到司法权的完全保护；另一方面，行政权对公益的具体侵害一般只接受自我纠错和内部层级监督，而人大的抽象监督很难起到及时控权的作用。因此由检察机关对较为集中的行政权尤其是涉及公益的那部分进行经常性的直接监督，相当于从行政权中分解出了独立的监督权，比较符合国家权力行使权的分离体制。其二，行政检察监督职权扩展符合功能性分权的特点。与西方国家实行的“政治性分权”不同，我国采用的是决策权、执行权、监督权的“功能性分权”。这种分权模式具有“强监督—弱制约”的特点，显现出效率优先下监督对制约功能的替代。[36]因此扩张后的行政检察监督并不像办理刑事案件那样追求机关之间的权力制约，而是采用事后的直接监督模式，即使是行政公益诉讼，也必须先走“诉前监督”的程序，目前有关制度安排完全符合上述特征。同时，“功能性分权”也不排斥多个机关行使同一性质的权力，但追求它们之间的协调，如行政检察监督权作为“程序性”监督权，其控权效果仰赖其他监督权的配合，其他监督权也需要检察监督权的支持，若干种监督权并行不悖。其三，行政检察监督职权扩展应当向法治化方向迈进。虽然宪法将检察机关定位于国家的法律监督机关，但是其具体监督职权必须由法律予以形成。目前检察机关对行政行为的直接监督还处于归属未定的“剩余权”状态，与“法定之权”尚有距离。这些权力很大程度上产生于实践理性和学理解释，但它们只是应然权力而非法定权力，更非稳固的实有权力。尽管由最高检发布指导性案例作出职权扩展是当下最佳选择，但是这实属无奈之举。在检察监督权的配置上，立法机关应当在党的领导下尽快作出政治决断，必要时可通过改革授权试验的方式给检察机关留足扩权测试的空间，并对指导性案例所作的渐进性职权扩展及时做立法追认，绝不能出现曾经备受诟病的由司法机关主导的司法改革。

（责任编辑：刘艺）

参考文献

[1]需要特别说明的是，本文用于修饰“权力扩张”或“权力扩展”的“隐性”和“隐蔽”等副词，既不是指行政检察监督权对其他法定权力进行了“暗度陈仓”式的功能替代，也不是指权力扩张过程因合法性存疑而不愿公开示人，因而不含有任何批判否定的意思。相反，笔者是在持中性或褒扬的立场上看待此次检察机关的扩权做法，因为在机构改革后的法权配置初期，权力主体对权限边界的试探不应大张旗鼓，稳步和低调的职权探索更值得称赞。

[2]参见杨春雷、万春、姜明安 主编：《行政检察业务》，中国检察出版社2022年版，第17-24页。

[3]参见王桂五：《王桂五论检察》，中国检察出版社2008年版，第197页。

[4]谢鹏程等：《行政执法检察监督论》，中国检察出版社2016年版，第3页。

[5]参见沈福俊：《行政检察化解行政争议功能论析》，载《政治与法律》2022年第7期，第172页。

[6]参见张相军、何艳敏、梁新意：《论“穿透式”行政检察监督》，载《人民检察》2021 年第10 期，第7页。

[7]如果法院在检察院的监督下受理此案，法院仍可能作出要求市场监管局重新调查后进行裁量处理的判决，此时市场监管局依然可以敷衍了事，如基于事实不清等理由对虚假登记不予撤销，进而导致当事人继续提出上诉或迫使检察院再次介入，由此让法律救济程序无限延长。可见，检察院在该案中关注的是当事人的实质性诉求。

[8]参见姜明安：《论新时代中国特色行政检察》，载《国家检察官学院学报》2020年第4期，第52页。

[9]参见秦前红：《两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》，载《东方法学》2018年第1期，第171、183页。

[10]参见江国华、王磊：《行政违法行为的检察监督》，载《财经法学》2022年第2期，第94页。

[11]从非诉执行制度的性质来看，法院对非诉执行案件的审查本质上不是行使司法权，而是行使受行政机关委托的行政权。参见王青斌：《论行政非诉执行案件的司法审查标准》，载《浙江大学学报》（人文社会科学版）2023年第9期，第53页。因此，检察机关对非诉行政执行的监督在形式上是诉讼监督（看似对行政行为作间接监督），但本质上是对行政行为的直接监督。可见，最高检加强行政非诉执行监督的目的并非扩展“间接监督”而是做强“直接监督”，只不过它在表面上仅是监督法院，因而仍归入行政诉讼监督范畴。

[12]参见刘艺：《检察机关促进行政争议实质性化解的必要性与可行性分析——以冒名登记结婚“过期之诉”为切入点》，载《人民检察》2021年第15期，第16-17页。

[13]参见张嘉军：《公益诉讼授权单行立法的“民事化”及其消解》，载《国家检察官学院学报》2023年第3期，第27页。

[14]参见黄明涛：《法律监督机关——宪法上人民检察院性质条款的规范意义》，载《清华法学》2020年第4期，第32页。

[15]参见秦前红：《两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》，载《东方法学》2018年第1期，第174页。

[16]张翔：《国家权力配置的“功能适当”原则——以德国法为中心》，载《比较法研究》2018年第3期，第153页。

[17]黄明涛：《法律监督机关——宪法上人民检察院性质条款的规范意义》，载《清华法学》2020年第4期，第29页。

[18]《人民检察院组织法》第21条中“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权”既可理解为该法第20条所列举的全部八项广义法律监督权，也可理解为排除检察院侦查权和公诉权（即第1项和第3项）后的狭义法律监督权，大致对应于诉讼监督权。根据中央文件和实务需要，似应遵循后一种理解。

[19]参见许宗力：《法与国家权力》，月旦出版社1993年版，第273-280页。

[20]参见江国华、王磊：《行政违法行为的检察监督》，载《财经法学》2022年第2期，第92页。

[21]参见张步洪：《行政检察制度论》，中国检察出版社2013年版，第171页。

[22]参见薛刚凌：《行政公益诉讼类型化发展研究——以主观诉讼和客观诉讼划分为视角》，载《国家检察官学院学报》2021 年第2 期，第81页。

[23]参见黄宇骁：《行政法上的客观法与主观法》，载《环球法律评论》2022年第1期，第141页。

[24]参见王海军：《一般监督制度的中国流变及形态重塑》，载《中外法学》2023年第1期，第125-142页。

[25]参见周维栋：《论司法类案的效力层级及其冲突协调规则》，载《中国法律评论》2022年第5期，第57页。

[26]参见张智辉：《论检察一体化》，载《中国法学》2023年第3期，第247-248页。

[27]《全国检察长（扩大）会议召开》，最高人民检察院网，https: //www.spp.gov.cn/spp/tt /202201/t20220117_541809. shtml.（最后访问时间：2023年5月30日）。

[28]参见姜昕、李成林、张建伟、侯亚辉、常锋：《检察一体化机制建设的推进与落实》，载《人民检察》2022年第3期，第37-44页。

[29]陈文聪：《检察一体化问题研究》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2023年第2期，第166页。

[30]卞建林、田心则：《论我国检察机关领导体制和职权的改革与完善》，载《国家检察官学院学报》2006 年第5期，第46 页。

[31]参见《第三十批指导性案例》，最高人民检察院网，https://www.spp.gov.cn/spp/jczdal/202109/t20210927_531081.shtml.（最后访问时间：2023年5月30日）。

[32]参见陈文聪：《检察一体化问题研究》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2023年第2期，第166-167页。

[33]参见王锴：《论组织性法律保留》，载《中外法学》2020年第5期，第1324页。

[34]参见王振民：《中央与特别行政区关系——一种法治结构的解析》，清华大学出版社2002年版，第278-279页。

[35]参见童之伟：《公民权利国家权力对立统一关系论纲》，载《中国法学》1995年第6期，第21页。

[36]参见陈国权等：《功能性分权：中国的探索》，中国社会科学出版社2021年版，第117-119页。