财政是国家治理的基础和重要支柱。司法预算是推动司法改革和创设新型司法机关的根本物质保障，也是国家预算体系中的重要组成部分。帝制时代的中国既不存在财政预算一说，也不存在独立于行政的司法机关，自然不会有司法预算的概念。清末新政推行过程中，中央政府进行了财政体制与司法体制的改革，司法预算概念因而生成。然而，时人认知中的“司法预算”概念仅是“司法”和“预算”两个词语的复合词，其概念内涵并未得到充分厘清。
从学术史脉络来看，既往学界研究清末民国时期司法改革中的经费问题多局限于从司法经费保障的视角展开，鲜有措意于司法预算者。甚至，迄至今日，我国法学界对司法预算的研究仍显得不够，未能满足法治建设的需要。这主要是因为司法预算属于财政学与法学的交叉领域，法学研究者因欠缺财政学知识背景而忽视了司法制度中的预算制度，基于惯性思维将其局限于司法经费保障的范围。此外，《中华人民共和国预算法》只规定了政府预算，未涉及司法预算，官方文件也多以司法经费的概念来表述司法预算，而严格意义上来说，司法经费只是司法预算制度中的静态组成部分。由此可见，考察民国时期创设的司法预算制度及其实践运行模式，对于深刻理解当时司法体系和制度具有重大意义，同时，对于为当代中国正在进行的司法机关“人财物”省级统管改革提供历史经验，完善和发展中国特色社会主义司法制度也大有裨益。
在清末民国司法改革的历史进程中，江苏无疑是最具有象征意义的实践场域。江苏是清末最早推行地方司法改革的省份，又是民国时期各政权的统治核心区域，同时还辖有上海这一经济中心城市，所以选取江苏省级司法机关作为样本进行剖析具有一定的典型意义。有必要将在江苏推行的高等法院统一预算制度置于民国司法改革进程中进行深入研究，以期弥补学界对司法预算研究的不足。
一、高等法院统一预算推行的背景：1910年至1927年江苏司法改革受挫
二十世纪初，伴随统治危机的日益加重和新政改革的持续推进，清廷的改革举措愈发急促，其中财政预算制度的建立和创设新式司法机关取得较为明显的进步。1908年，法部奏准《各级审判厅试办章程》，要求各省抓紧创办新式地方审判机关。1909年，清政府又颁布《法院编制法》，对新式审判机构的权限和设置进行更为翔实和细致的规定。该法规定，新式审判组织分为四级，州县设初级审判厅，府设地方审判厅，省设高等审判厅，中央设大理院，实行四级三审制。清廷考虑地区司法需求差异，以优先省城和商埠的原则对地方各级审判厅设立的时间进度和路线做了统一的安排。这部《法院编制法》得到了时人极高的评价。然而，清末国家财政濒于崩溃，根本无力承担恢弘的司法改革计划所需的巨额支出，时人评述道：“近来筹画新政，规模宏远，顾一事乃未之及，则财政是也。他姑勿论，即如司法独立一事，但以起廨备器用，并改良监狱，已不知须若千万。库款奇绌之时，将何从筹此？”清廷对此无可奈何，只得将矛盾下移，下谕旨称：“度支部统一财政未实行之前，筹措之权应归督抚，督同藩司或度支司任之，所有开办费须特别筹拨应用。” 就江苏省而言，对于筹办新式审判机关全省上下原本颇为积极，并认为是改良社会的重要举措：“我国审判之权向归州县兼握……审判事则听命于幕僚书吏。成文之法既极简略而判断又不必与之相合，得直得曲各视其神通，弊至今日亦已极矣。朝廷颁发明诏，将实行司法独立之制，饬部拟订法院编制法颁行天下……地方长官犹徇隐而听其自起自落，则何以对朝廷殷殷图治之心？”当时主持江苏省司法改革的程德全属于较为开明的官员，但在私人信件中却极力主张应缓办审判厅：“费笔墨之事业可以提前，费钱之事业不能提前……弟对于审判厅亦同此处，年内各处大半开厅，姑勿论经费之困难也，试问人才安在？法律安在？将来丑状毕露，可以貌睹。何也？则以审判厅系费钱之事业。”程德全这样说，并非不愿进行司法改革，事实上，江苏省在其治下推行新政每每领先于全国其他地方，“近年，新政推行，该省每率先提倡，而冗员冗费亦因之日增，财政几有不支之势”。1910年，江苏省地方财政预计收入3708万两，支出3832万两，亏空达124万两之巨。江苏省财政处于巨额赤字之中，督抚只得奉行“量入为出主义”，整日权衡的是如何裁减人员，淘汰机构，节省支出，“若巡警、司法、军政，约需三百三十万有奇。及本年应办之商埠各审判厅开办建筑费，巡警开办费约需三十余万，已有出无入”。甚至应对财政危机惯用的“开源”和“节流”办法也已用尽，“编置为关税外岁入已至千万，而用项浩繁，尚苦不给。自非于钱、漕、釐、税等梳剔积弊，设法改良于薪费、建筑、杂支各项力求覆。实无以为开源节流之计”。当时清廷严令各省迅速成立审判厅、检察厅，且称“法部以官考试，业已揭晓，不日分发各省”，在这种情况下，江苏省不得不加快设立审判厅、检察厅的步伐。1910年10月，江苏提法使左孝同奉江苏巡抚札催之命，督促制定江苏省审判章程，以使各级审判厅、检察厅尽快运行。1910年11月，江苏高等审判厅、江苏高等检察厅于规定的最后期限内在苏州桃花坞原牙釐局旧址成立。牙釐局本是征收厘金之小衙门，面积较小，实难容纳一省之审判机关和检察机关。然而，在困窘的现实条件下，不仅省审判厅和检察厅设于此处，就连苏州地方审判厅和检察厅也均设在此衙门，房屋之拥挤和办公条件之简陋可想而知。 进入民国后，江苏司法财政的困难毫无改变，甚至因为盲目躁进而更为加剧。至1912年8月，江苏全省已有53个县创办了审判厅、检察厅，各级审判厅、检察厅多达220个，远超全国其他省份。此外，江苏地方司法机关还依据现代法治精神，形成不同的分工职能，即司法厅掌司法行政事务，审判厅掌司法审判，检察厅掌司法检察事务。看似走入正轨的江苏地方司法改革很快遭受挫折。1913年，民国政府财政濒临崩溃，再也无力承担普设新式司法机关的费用，遂废除各地方审判厅、检察厅，恢复县级行政兼理司法的旧制。两年后，江苏省内仅剩位于苏州的江苏高等审判厅和江宁地方审判厅、上海地方审判厅，其他200多个审判厅、检察厅悉数被裁。此后，直至1927年，江苏仅在1923年增设丹阳地方审判厅这一处审判厅。巨变之下，一度热火朝天的司法改革迅速归于沉寂。以往学界认为这是袁世凯倒行逆施之举，后有学者从清末民初司法改革的脉络来还原这一历史事件，却鲜有研究者从司法财政的角度进行系统阐释。事实上，早在1913年江苏省内就出现了严重的司法经费难以维持的困境，据一份江苏高等审判厅致省政府的公函记载：“苏省司法经费业已罗掘殆尽，曾一再与省长函商允于十月份起归省库拨给，但七、八、九三月之款咸以私人名义贷款而来。刻因急待归还以维信用……三个月各厅开支各职员固可义务而所有必要之款皆属无可减省……惟有以容与贵署筹商拨济……状费、罚金、诉讼费挪用殆尽外或以私人名义贷款接济或向地方团体支借垫用……” 这一时期江苏司法改革遭遇重大挫折，除司法经费显著短缺的原因外，显然与司法预算制没有发挥应有作用有直接关系：因预算本系定量规划，用以辅助掌控和调度规定时间内资源的获取、配置和供给。作为江苏司法改革实际主持人的程德全，在面对民初江苏司法建设中一哄而上的乱象时，痛心地写道：“某处审检厅成立若干编制此种清单者，非凭讲堂之课义，即据梦寐之幻想，其于中国历史、人民情势，殆懵然未之闻焉……省议会议决本年司法经费至百八十万之巨……问其经费则议案有其名而实际无着，大都向县知事挪借以度日。”此番评价，可以说相当中肯。看似设计合理的司法预算制度失灵的原因，有以下几点。首先，司法财权与司法事权不匹配。民国初年，举国上下便普遍接受了司法权应属中央的思想，“外交、陆军、海军、司法等项行政应为绝对的国家行政”成为朝野各界的共识。司法属中央事权且司法机关独立于行政机关，因此省政府没有拨付经费的义务。然则，在实践过程中，经费保障仍旧沿袭清末办法，形成“中央吃饭，地方买单”的格局。这种不合理的局面并未维持多久，1913年江苏省政府、江苏高等审判厅、江苏高等检察厅和中央政府便就司法经费拨付问题协商，一度达成短暂协议即“本省司法经费业经电达中央，请自本年起由高等厅直接向部请领”。然而，由于北洋政府财政紧张，并未实际履行该协议。其次，预算制度设计与司法改革措施不配套。当时司法预算采用省级行政管理模式，由省政府下属的司法厅负责编制预算，财政厅负责审核，最后由省政府提交江苏省谘议局审批。然而，近代中国司法改革的总体目标是司法独立于行政，司法预算交由行政部门主管的预算体制明显与此不合。谘议局又主要由并非司法、财政专业人士的地方乡绅组成，不具有审核司法预算的实际能力。最后，编制司法预算权力分散。审核编制预算的权力虽由司法厅和财政厅掌握，但提交司法预算的权力却被分散在各县行政长官手中。彼时风气又以建设新式司法机关为开明之举，导致各地主政者不顾地方实际情况和省级财政能力一拥而上。当时江苏省财政状况堪忧，事实上也无力承担浩大的司法经费支出，江苏司法机关很快到了山穷水尽的地步，“查各厅本月经费除少数已由财政司各县知事借领外，多半分文无着……况届旧历年关，非速予维持，各厅人员亦将解散”。
1927年4月，南京国民政府成立后，为巩固统治，恢复社会秩序，开始着手推进地方司法改革。其中高等法院省级统管是一项主要内容，而高等法院统一预算制度又是实施高等法院省级统管的经济基础。在当时的语境下，高等法院统一预算制度是“省财政普遍保障法院体系经费”和“高等法院集中主导预算编列”两项要素的集合。 彼时，因清末和北洋时期司法改革的无序，南京国民政府在省级司法层级面临着“法官任用及司法行政等事，俨然省自为政。同隶一国之下，而甲省与乙省，彼此不相联属，其结果，有不堪设想者”的局面。为尽快统一各省司法制度，司法部广泛征求了各界的意见：有的主张仍设司法厅，并认为司法厅长应为省政府委员，以便于在司法经费的问题上与地方政府接洽；有的主张不设司法厅，认为司法行政权应完全属于中央，由中央司法部把权力下放给高等法院院长，由院长负责司法行政事务，包括编制司法预算、管理司法经费等，以加强司法系统的独立和完整；有的主张由司法部委托司法厅行使职权，分为固定委任和临时委任两种，将司法行政权一分为二，一半归司法厅，一半归高等法院，司法经费问题也由两者分工协作解决。时任司法部长王宠惠思索再三，考虑到当时各省司法制度的混乱，为尽快统一司法，决定实行高等法院省级统管下的统一预算制度。最高司法当局据此决定裁撤各省司法厅，将各级检察机关并入同级法院，实行高等法院院长负责制。至此，高等法院既是省级最高审判机关、检察机关，也是省级最高司法行政机关，形成了高等法院统管全省司法事务的新格局。其中，高等法院负责编制本院及下属各法院、各县司法处司法经费预算书和决算书等事项，正式确立了省级司法经费统一预算制度。具体操作流程为：高等法院统一编列该省年度预算表后，发送公函至省政府。在省委员会议表决通过后，通知财政厅长依数拨付。各地方法院每月持统一的印领单向省高等法院申请经费支付通知书，待省高等法院核准后，凭通知书向财政厅申请拨付，取款后将收款收据留档备查。 由法院主导司法预算编制、统一管理的模式源自当时美国理论界和司法界最新思潮。历史上，美国州最高法院及其下辖法院同学校、医院、交通、警察等直接面向公众的公共服务提供者一样，主要由地方政府通过财产税等形式筹措资金，这种经费保障体制导致州法院系统在很大程度上被看成地方政府的一个组成部分。州法院系统的松散、不够专业、管理水平低下和受地方政府支配等问题非常突出，引发美国理论界和司法界对改革州法院制度的关切。对改革的第一次呼吁是罗斯科？庞德1906年在美国律师协会上的演讲，此后它在全美各大法学院成为当时的主流思潮。王宠惠作为当时的司法部长，曾赴美留学，先后于加利福尼亚大学、耶鲁大学攻读法学博士学位，在设计法院预算制度时受美国影响不足为奇。理论上，法院统一管理模式能很好地使司法权与司法行政权都掌握在司法机关的手中，有效地保障审判独立和司法公正。一方面，该模式既体现法院经费的独立性，又兼顾各机关间的预算平衡；另一方面，法院经费受到行政机关和立法机关的监督制约，体现了权力制约理念。 在高等法院统一预算制度中，编制司法预算的责任被授予高等法院的院长，并由其代表整个法院系统向省政府争取资金。高等法院统一预算制度的运行主要表现为在高等法院司法辖区内，由高等法院内设财务组织会计处负责为下辖所有司法机关的经费编制一个统一的预算，并提交省政府审查、批准。这种集中的预算管理制度在运行中体现出以下几个特点。 第一，由高等法院主导的间接统管。具言之，高等法院下辖的各分院、地方法院、县司法处和各新旧监狱、看守所等司法机关并不直接对接财政部门，财政部门将其视为高等法院组成部分，作为一个整体拨付经费。省财政厅在编制本省年度预算时，将高等法院作为与省政府下设一级职能部门并行的独立预算单位，审核高等法院编制的全省司法机关年度预算。江苏高等法院年度预算主要由各级法院经费、各级法院看守所经费、各新监经费、各县司法经费、各县旧监所经费和预备费组成（见表1）。表1 江苏高等法院民国十八年度全省司法经费概算总书 由表1可知，江苏高等法院掌握实质性管理权能，预算分配集中统一。首先，在编制司法经费概算总数时，江苏高等法院会根据各地各机关实际用度需求和全省司法建设轻重缓急对预算分配进行统一规划和局部调整。其次，预算一经通过，各级司法机关必须严格遵照执行。如有紧急情况需要变更用款计划，必须通过江苏高等法院的核准，凭通知书向财政厅申请拨付。再次，任何预算外临时追加或调整经费的情形，各级司法机关负责人都需要向江苏高等法院院长提出申请，不得擅自挪用。1935年，时任上海地方法院院长的骆通在未经批准的情况下，擅自开支调解书工本费七百五十二元八角一分，即被江苏高等法院公开申诫。这种集中准备预算代表了统一预算制度的最高形式。在此过程中，编制预算的权力高度集中，各级司法机关无权过问预算编制的优先顺序，数量多寡，基本不存在司法系统内部的协调空间。 第二，预算目录规定十分细致。江苏高等法院对司法辖区内各县司法机关预算编制目录很详细，涵盖了司法机关办公的所有费用，基本践行了全口径预算的原则。以1929年县法院预算举例，报表依照款、项、目、节四级科目的准则，罗列了司法机关日常办公所需支出的所有名目，并按年、月周期分别编制汇总，经费计算到个位数。首先，依据各县人口和受理案件多寡，将其分为甲、乙、丙三个级别，以第一款、第二款和第三款的方式区别。其次，根据司法机关办公费用进行大类划分，共分为三项即薪俸、办公和杂费。薪俸包括俸给、津贴、薪饷和工资四目。办公包括文具、邮电、购置、消耗四目。杂费包括修缮、侦查旅费、杂志四目。各目下又分若干节。同时，在备注栏内还会对各项经费进行说明，比如在制服一节的说明是，“吏警、庭丁十三人每人冬夏各一套平均每人每月约支一元”。民国时期，物价波动频繁，预算能做到如此细致相当困难，这也说明编制预算权力高度集中后带来了效能提升。
在司法当局的大力推广之下，高等法院统一预算制度迅速在全国范围内得到确立，江苏省更是争取做到规范执行。然而，考察史实可以发现，高等法院统一预算制度在取得一定成效的同时，并未在根本上解决当时司法制度的弊端，甚至引发了新的问题。 推行高等法院统一预算制度初衷是在司法经费紧张且短期内难以有效解决的情况下，通过制度改良提升效率，合理配置资源，保证司法改革的有序推进。从实践效果看，与清末民初江苏司法经费严重困难以至于不得不裁撤审判厅、检察厅的情形相比，经费紧张问题确实有所缓解。1927年江苏高等法院改组成功后，江苏省内仅有高等法院1所，高等法院分院2所，地方法院4所，新监狱4处。经过十年发展，截至抗日战争全面爆发前，高等法院分院增长到5所，地方法院增长到18所，新监狱增长到10处，并改造旧监狱56处，可谓进步明显。之所以司法建设取得一定成效，与时任江苏高等法院院长林某拟定的法院系统和监狱设施改良计划有密切联系，但更离不开高等法院统一预算制度所起的科学规划作用。譬如1929年，江苏高等法院谋划成立武进、无锡、南通、江都、松江、吴江六所县法院，却被省政府告知省库财政紧张，要求暂缓开办县法院。江苏高等法院立刻拿出翔实的预算数据，“该六县县法院经费按十八年度重编预算共计每月支银六千七百四十六元，现行旧预算兼理司法经费共计每月支银二千七百三十八元，比较每月仅止增加银四千零零八元为数无多，在省库支出有限，在人民受益匪浅”。依靠精准的预算数据，江苏高等法院最终说服省政府改变了主意。 就司法经费的管理模式而言，高等法院统一司法预算制度优点主要包括：（1）资金分配权集中在司法部门内部，管理上具有灵活性；（2）赋予预算过程规范、稳定的外观；（3）提升司法行政效率，可以将资源集中于最需要的领域；（4）有助于统一全省司法服务水平；（5）预算中来自“法收”的部分，法院可以实现经费自给。江苏高等法院在实行该项制度后，省内司法建设逐次铺开，避免了民初混乱的状态，确实起到了科学规划应有的作用。 然而，高等法院统一预算制度却在无形中加强了省政府在省级层面干涉司法的能力，导致司法“省自为政”的地方化现象反而得到了加强。究其实质，在不改变司法经费由省库拨付的前提下，片面集中统一全省司法预算，必然迫使司法系统依附于省政府，以换取有效支持。江苏省政府在统一预算实施后，对全省司法事务的干涉愈发明显，甚至在1933年，省政府以县承审员令世人“疾首颦额”，省政府与省高等法院感情难以融洽为借口，公然停拨司法经费，导致时任院长林某黯然辞职。 司法行政化“即以行政的目的、构造、方法、机理及效果取代司法自身的内容，形成以行政方式操作的司法”。在推行高等法院统一预算制度后，江苏省法院体系逐步从依附于同级政府的碎片化形态转变为统一在高等法院垂直领导下的科层组织。作为江苏省最高司法机关的江苏高等法院通过控制经费收支，对全省司法机关有很强的支配力，形成了类似行政系统科层制的司法管理模式。韦伯将科层制看作现代社会最合理的社会组织形式，然而，这种行政组织形式却不符合司法权运行的客观规律。早在清末，国人对此已有清醒的认识：“行政权因地方之便利、可假权宜行之，犹之道路车马得以自由行动。司法权非以法律为准绳不能维持裁判之信用，犹之汽车必须遵守轨途，斯无倾轶之虞。况行政官之性质，以服从上官命令为主，阿谀希旨，即缘之而起。若司法官同此性质，意有瞻顾，断难保裁判之公平。”正因为有此认知，创设之初的江苏省新式审判机关无论是在组织、制度、形式上还是在管理上都要求与审判工作性质相适应，以区别于行政机关。 江苏高等法院系统内部因实行统一预算制度，而诱发司法行政化主要表现为以下两点。第一，与审判职能无关的内设机关不断增多。在高等审判厅时代，内设组织仅一个书记室，承担相关的司法行政工作，内部组织相当精简。后因经费编制和管理等司法行政任务日益加重，法院内部组织日渐庞杂，有统计科、会计科、秘书科、文牍科等。屋上架屋、床上施床的内设机关在增加司法经费负担的同时，还拖累了司法效率，扭曲了法院结构，使高等法院与行政机关日益趋同，偏离了审判机关的宗旨。江苏高等法院的人员构成也能说明问题。民国初年，江苏高等审判厅司法辅助人员与审判人员的比例大约维持在二比一，到1936年该比例已上升到接近六比一，增幅惊人。第二，上下级法院关系异化。1932年《法院组织法》对上下级法院关系规定十分清楚，即地方法院与高等法院应各自独立，高等法院院长对全省司法机关仅拥有监督之权，无上下隶属之分。事实却并非如此，地方法院赖以维持生存的经费一厘一毫皆有赖高等法院拨付，自然惟高等法院是从。例如，武进地方法院院长在致函江苏高等法院时称：“属院学习推事一员预算规定月支津贴银七十元，前以奉派学习推事薛崇光、童建模两员，均系承审员调任。该员等原支薪银有八十元，未免相形见绌。该员等先后面请维持。曾奉钧座面谕酌增十元，惟预算超过不符，又奉指驳，几无适从。诸事虽未专案呈请核准，而自开办迄今，早已按月增给，似难追索。筹思再三，为顾全预算，体恤人情起见，拟就缮状费项下按月支给十元，以免赔垫，而符原案。”又如，1930年镇江地方法院想要添置一台打印机，欲在备领赏金项下支出，却被江苏高等法院驳斥：“该款系随时发给之款，未便挪垫。”地方法院连增加实习推事每月津贴十元和购置一台打印机等小事都需向高等法院汇报，恐怕也难以拒绝高等法院在审判业务上的指导和司法事务上的领导。 民国时期司法界良莠不齐，鱼龙混杂，“腐败者多，清廉者少；滥竽充数者多，勤能胜任者少”，是学界和当时社会的公论。江苏高等法院针对内部腐败问题，曾屡发训令要求严肃纪律。就当时司法改革语境而言，高等法院统一预算制度目标之一就是通过控制法院财务的“收”和“支”两条线，实现司法经费的省级统管，以减少法院内部的腐败。有学者认为，南京国民政府时期所推行的地方司法改革是以牺牲部分司法公正和效率为代价来换取司法统一的改革路径。该观点从本质上揭示了这时期地方司法改革的最大特点，反映在高等法院统一预算制度上，则存在以下几个问题，导致司法机关内部腐败反而愈演愈烈。 第一，高等法院统一预算制度在运行过程中缺少相应的有效监督。司法预算运行的过程通常包括编制、审批、执行、监督等，完善的预算制度必须有完善的监督程序作为保障。国民政府所设计的高等法院省级统管模式权力过于集中，各级法院院长实际上掌握了对司法经费的绝对控制权。国民党政权虽有对司法预算的法定监督机构，如司法行政部、监察院和各级党部等，但在实际运转中由于信息获取渠道的单一和专业能力的欠缺，对预算的监督流于形式，只侧重于预算审批阶段，缺少对执行过程的监督。譬如，1932年10月，时任国民政府监察院监察委员高友唐曾公开弹劾上海特区法院时任院长与前任院长合谋贪污法院公款22000多元。当时，江苏司法系统腐败并非个例，且多牵涉高层，如担任过江苏高等法院首席检察官、江苏上海第二特区法院院长等重要职务的王思默在1936年因违法失职而被交付惩戒。 第二，法院编制预算能力薄弱，内部财务状况混乱。高等法院统一预算制度决策一般形成于高等法院院长主持的办公会议上，其以院长负责制为特点，然而院长多为法律界人士，往往没有涉足财会领域的经验，通常不具备专业的财会知识。强令法律专业人士承担专业性较强的司法预算编制事务，难免强人所难。会计科是实际负责江苏高等法院预算编制的部门，掌理该院及所属各法院、各新旧监狱、看守所暨兼理司法各县收入、支出、预算、决算及本院购置保存物品及其他一切庶务。会计科仅下辖审核股和出纳股两个部门，实际仅配备有三名书记官负责财务工作，且这些人员也并不全是会计专业出身。显然，如此薄弱的力量配置，难以应付全省所有司法机关的财务管理。从江苏高等法院1929年每月发布的财务报表中亦可发现，各司法机关支用之款与预算范围常有差错，结存之数与现存之数不符，收支各款单据遗失，报表粗制滥造，讹误之处频出。财务管理制度的混乱给了心怀不轨的人钻空子的空间，譬如县法院、司法处多将二审没有上诉的案件“法收”截留私用，监所人员“克扣囚粮，即以少报多”贪污经费。
高等法院统一预算制度成效不彰的原因很复杂，当时记者豫川在调查江苏司法经费问题后，得出论断：“吾人对于近日中国公私交困，财政破产现状之下，无论中央地方任何经费拮据，原属司空见惯，无所用其惊异。独对于江苏司法经费之拮据并非完全由于普遍之财政恐慌，而由于司法本身之不良，故不能不惹起严重之注意也。”以下笔者拟结合司法预算原理对其中的启示加以分析。 美国学者威尔达夫斯基指出，预算本质上反映了权力的意愿，各职能机关在激烈的政治博弈中获取有限资源的分配，以保障自身权能的实现。同理，以汲取经费为目标的司法预算能力是法院权能实现的基础性要件。司法系统通过争取更多预算的行为，在权力体系中彰显自身所具有的权力属性和界限，并以此为基础实现自身的组织目标和能力。这样，预算就超越了静态类别的资金保障，具有动态的权力博弈性质。就预算一词本身含义来解读，除了技术性的财务管理和统筹外，还有职能部门筹款的方法、名义和效能。因此，司法预算的逻辑应当是塑造司法机关的权能形态，包括内外两方面：外部，司法系统在权力光谱中的定位决定了其参与预算决策的能力和方式；内部，预算构造的资源配置比例影响系统内部的组织样态和行为模式。然而，南京国民政府推行高等法院统一预算制度的思维定式仍局限于追求静态的、更有力的司法经费保障模式，而未切换至动态的、全过程的司法机关争取预算能力的建设，就其实践效果来看虽取得一定成效，预算本应发挥的塑造法院权能作用却没有实现。 就外部而言，江苏高等法院虽掌握了预算编制的主动权，但并未能真正参与预算的决策。如前所述，在实施统一预算制度后，各省司法经费仍由省库拨付，省政府批准预算的决策机关是省政府委员会议。由于高等法院和省政府为两个互不隶属的机关，高等法院院长只能“列席参加，可以陈述意见，而无表决权”。在资源有限且政府各主要职能部门激烈竞争博弈的状态下，在经费的优先供给次序上，行政经费（尤其是建设、警察、民政等强势行政部门的经费）势必优先于司法经费。因此，以法院主导的预算编制经费在报送省政府审批时会被大幅削减。时人对此有清晰认识：“经费为法院命脉，没有省府支持，法院无法办公。但法院不属省府行政系统，省府于支拨经费难免歧视。”以1929年江苏高等法院预算审批为例，江苏高等法院最初编制全省司法预算为232.4436万元，省财政拨款180万元。在江苏省政府委员会第219次会议上，省政府直接将拨款从180万元削减至120万元，并发公函要求江苏高等法院限期重新编制预算，措辞十分严厉：“务请查照前函仍就议决概数重编详细预算，刻日送府以凭提会核议，实叙公谊，此致江苏高等法院。”面对司法预算被压缩，江苏高等法院无计可施，只是在回复函中反复抱怨，“若如省议以一百二十万概数为标准，供不应求，实属无法分配。详细预算碍难重编”；“现在若照议决概数一百二十万重编，削足适履，殊属实无法重编”。 由此可见，在预算全过程中，高等法院没有掌握话语权，最终导致司法预算运作中塑造法院权能作用的丧失。司法经费仍旧未逃脱清末民初“吃饭财政”的“等、靠、要”的惯性思维，诚如有学者所言，评判司法财政危机是否缓解，不能以法院是否获得足额经费作为衡量标准，首先应当关注的是以何种方式获得的资金，是否损害了司法公正的能力。 纵观我国法制史，长期存在着行政兼理司法的传统，及至清末司法改革时才出现独立的审判机构。学者道格拉斯？诺斯曾指出，一个国家在发展的历程中，制度变迁存在着路径依赖现象，类似于物理学中的惯性，事物一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖。几千年来的传统根深蒂固，虽法律规定了审判机关独立于行政机关，彼此之间互不隶属，但在司法预算领域，“大政府”理念始终笼罩着司法机关。 南京国民政府时期的《预算法》规定的预算仅指“各级政府概算之编造及核定与预算之编造、核定、审议、成立及执行”，但在实际运作中“政府”的概念被扩张解释，形成了包含立法机关、司法机关、监察机关、考试机关在内的“大政府”理念。申言之，法院的司法经费收支并未被排除在整体政府预算之外。依照彼时法院财务管理条例的规定，江苏高等法院预算收入主要包括法院事业性收费收入（民事执行费、登记费、送达费、审判费、状纸费、抄录费、律师登录费、公证费、民事诉讼费和非讼事件申请费等）、罚金和罚锾、没收及没收物的变价、下属法院转移支付收入等；而法院的支出主要科目包括俸薪、办公、杂费、消耗、执行、公费等。值得注意的是，江苏司法经费最重要的来源是省库拨款，但在江苏省政府收支分类科目中并没有将政府拨款规定为法院收入来源。概因编制预算收支科目时以政府为本位，实际上是将司法机关视为行政机关之组成部分，故江苏省政府对江苏高等法院的拨款只是被视作“大政府”的内部转移资金，在财政资金流转过程中，只是发生了转移而非出现减损，不能算作政府支出。显然，这样的制度安排与司法机关独立于行政机关的理念相违背，实质上仍是行政兼理司法传统的延续。 现代预算制度自诞生伊始，便带有规范国家财政收支行为，保障人民权利的使命。预算中的平衡原则即对政府权力的限制，其要求政府在编制预算时做到“量入为出，收支平衡”，不可因自身赤字而随意向民众摊派赋税。1887年，驻日公使黄遵宪最早向国人介绍了这一理念：“泰西理财之法，预计一岁之入，某物课税若干，一一普告于众，名曰预算。及其支用已毕，又计一岁支出，某项费若干，某款费若干，亦一一普告于众，名曰决算。其征敛有致，出纳有程，其支销各有实数，于预计之数无所增，于实用之数不能滥，取之于民，布之于民；既公且明，上下平信。”根据现代国家主权在民的政治理论，人民是国家最高权力的来源，政府的一切权力都是人民授予的。对政府来说，有义务妥善控制自身经费的开支，在保证履行政府职责的前提下，最大化地压缩经费支出，减少人民税负。 然而，这种为防范政府恣意侵夺人民财产权而施加的限制，却不符合司法经费的运作模式。司法经费因司法权的被动性，有自我扩张的属性。司法的核心价值是实现公平和正义，虽然司法权的运行过程中也需考虑成本和支出，但在正义与经济效率产生价值位阶冲突时，成本考量只能作为次要目标。因而，对于司法预算应实行“以支定收”，即以支出为预算平衡的基础。南京国民政府时期，法制尚不健全，司法事务纷繁复杂，依行政逻辑编制的司法预算自然无法满足这一时期因司法事权繁重而产生的持续膨胀的司法经费需求。 第一，法院向社会提供司法裁判，需获得充足资金维持基本运转，合理的司法经费支出不应当以谦抑性原则加以约束。如前所述，江苏高等法院成立之初，仅下辖四所地方法院（江宁、上海、吴县、镇江），这意味着同隶一省之下，因地方经济差异而导致不同地区的民众所享受的司法服务有本质区别。这显然与司法公平的要义不符。比如，当时徐海道所属各县距离江苏高等法院驻在地苏州过于遥远，“长途跋涉提解，不特为难，且费用浩大，传讯人证亦颇感不便”，需设立一所高等分院。又如，江都“为商务繁盛之区，诉讼甲于他县，添设地方法院尤为必要之图”。再如，对狱政的改良，保证囚犯的人道主义待遇，也是现代司法正义的重要体现。囚犯口粮的保障、囚衣棉被、监所设施等，都需司法预算依据实际需求支付，并无缩减空间。江苏高等法院在一份呈文中谈道：“查苏省新旧各监狱、看守所原定容额一万三千余名，现在羁押已未决犯已两万名左右，计超过七千名之谱。自《禁烟条例》公布后，烟犯不能处单纯罚金致各监所人犯更形拥挤。踵接肩摩，几于不能卧坐。”若严格按照预算计划执行，则势必导致多出的七千名囚犯难以安置，故不得不申请追加经费。但是负责拨款的江苏省财政厅却对此颇有意见，称：“查本省十九年度预算早经确定呈报在案，而司法费一项，时有追加，虽均为事实所必须，究不合于预算定义！应请钧府向高等法院郑重声明！自此次重定预算以后，在十九年内，无论如何需要，不可稍有追加，以免纷更，而纾财力！”显然，适用于行政机关“量入为出，收支平衡”的预算原则并不适用于司法机关，若强行适用，必损害公平正义的根本价值。 第二，民事案件执行不以经济成本作为考量因素。自新式司法机关成立之始，便面临缺乏行政权作为后盾的情况，执行难由此成为困扰法院的核心问题之一。江苏高等法院对此有清醒认知：“查判决为审判结果，而执行为判决实践，倘执行不能认真执行，则审判将属徒劳，人民对法院信仰必至减低。”然而，当时财产登记制度或未实行或未完备，败诉的债务人又容易隐匿财产，故而法院民事执行经常遇到阻碍和困难。依照当时法律规定，不能发现债务人财产可供执行时，只有将债务人拘留数月或发给债权人一纸债权证书，暂时终结执行程序。将来发现债务人有财产时，再予执行。执行推事在执行财产查控期间，不免产生诸多费用（如差旅费、住宿费、交通费等），特别是在执行标的金额较小或标的不具有财物性质的案件中，司法机关的办案成本往往会逾越案件本身的标的额。此种情况下，法院若基于经济利益怠于执行，不仅有损司法权威，而且违反法律规定。江苏高等法院自其改组后，受理案件呈现爆发性增长之态势，尤其是民事案件：“窃查本院民刑案件逐年增多。二十年度民事收案为二千零零八起，刑事收案为三千二百九十起。二十一年度截至五月份止，民事已收二千五百七十二起，刑事已收四千零十六起，尚有六月份收案不在其内。以本年度平均计算每月约收民案二百三十起，刑案三百六十五起，现在截至本年五月份止，民事未结积案约有四百七十件起，刑事未结积案约有六百四十件起，共计一千一百件起。”司法预算如不能按照司法成本及时更新，则势必损害司法威信，影响社会秩序。 第三，在人事保障权方面，司法人员待遇过低有损司法威信。司法官待遇较行政官优厚本是世界通例。清末创办新式司法机关之初，主管新政的宪政编查馆便清醒认识到：“查法官独立执法，责成甚重，限制复多。其考用之法既如是其严，则待遇之方即不宜过薄。”然而，实行的结果却是同级司法官待遇略低于行政官，且没有行政官员的养廉银。实行统一预算制后，司法官薪俸由江苏高等法院统一编制，根据职级分类。高等法院院长为简任一级到七级，月俸从675元到435元不等，推事、检察官为荐任一级到十一级，月俸从400元到200元不等。就司法规律而言，地方法院司法官的工作量更大，承担了大部分纠纷的审判、执行工作，但地方法院推事、检察官职级最低，仅为荐任三级到委任五级，根据预算编制，普遍月薪仅为180元。整体来说，司法官经济待遇较差，在江苏高等法院内部因此一度出现离职潮，最引人注目的就是1934年院长林礼源辞职从事律师工作。司法官尚且如此艰难，司法辅助人员就更为困顿了，江苏高等法院书记官曾因法界人员工作勤苦而薪俸反与行政官吏相差甚远感觉不公，且每月所得不足维持生活，“全体具呈林院长、首席王检察官，请将前颁之《法院书记官官俸暂行条例》比照《文官官俸条例》予以修改，要求法界人员与行政官吏受同等待遇”。此外，司法官薪俸在江苏高等法院支出中占比极重。以1928年度预算编制为例，甲种县法院占82.8%，乙种县法院占80.4%，丙种县法院82.4%，江苏高等法院本院薪俸支出占其比重为87.8%。究其本质，司法官待遇差，还是司法预算的拮据所导致。 综上，国家、司法人员和民众在追求司法公平正义的目标上具有高度一致性，且在实现这一目标的过程中司法经费具有天然的扩张性，其因履行的必要性而具有刚需的特征。司法预算与行政预算本质不同，南京国民政府在实行预算时未将两种预算进行科学分类，也导致高等法院统一预算制度实行效果不佳。
客观上应当承认，彼时最高司法当局追随美国最新思潮，引入高等法院统一预算制度，有革除地方司法建设中的积弊，建立完善司法制度的良好意愿。然而，对照江苏高等法院实践可以发现，高等法院统一预算制度虽然在一定程度上缓解了清末民初江苏司法建设中出现的问题，却也引发了一系列新的弊端，如强化省级司法预算地方化、强化法院系统“再行政化”、加剧司法腐败等。之所以出现这种现象，从制度设计来讲，一方面，中美两国国情差异巨大，法治建设程度和经济发展水平处于不同阶段，简单引入美国理论不符合中国现实；另一方面，在司法经费依赖省政府支付的前提下，单方面改革法院财物管理制度，存在措施与目标错配的问题。从司法预算本身逻辑来说，近代司法和预算概念引入中国时间都不长，司法预算更是新事物，导致改革者对其认知存在部分谬误，如未能认识到司法预算是塑造司法权能的重要手段、司法预算不应内嵌入政府预算、司法经费具有自我扩张的刚性需求等。这些都是这一时期高等法院统一预算制度运行效果不彰的重要原因，也是民国时期高等法院统一预算制度的实践带给人们的启示。 十八大以来，党和国家着力优化司法机构职能体系，推动省以下人民法院、人民检察院人财物统一管理。其中，去除地方司法机关对同级行政机关的经费依赖是实现司法公正的必由之路，然而，与人事制度改革的有序推进相比，司法机关财、物统一管理改革因牵涉司法机关经费体制根本性的转向，涉及面广、改革难度大而出现一定的困难。以史为镜，民国时期的高等法院统一预算制度及其实践，也许能为当下正在进行的省级财、物统管司法改革提供有益的本土资源。
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