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彭峰：环境法法典化之难题及其克服 | 主题研讨

转自：政治与法律编辑部

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一、生态文明领域党政联合规范性文件与环境法典之关系的难点

二、生态文明领域党政联合规范性文件的功能转化与类型化

三、党政联合规范性文件与单行法衔接对“环境法典”稳定性的克服

四、结论


在党中央和全国人民代表大会相继将“生态文明建设”写入《中国共产党章程》和《宪法》的时代背景下，一些环境法学者认为编纂我国环境法典的时机已经成熟。然而，从党的十八大以来生态文明重大改革的实践看，本轮改革事项更多地是通过党政联合发布规范性文件的形式启动，如《生态文明体制改革总体方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态环境损害赔偿制度改革方案》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《中央生态环境保护督察工作规定》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》等。这些重要的规范性文件对环境法规范中的组织规则、基本原则、基本制度、法律责任以及环境司法制度等均产生了实质性的影响。因此，在环境法法典化过程中如何处理党政联合规范性文件与生态环境单行法以及环境法典之间的关系，将是现实的难题。本文试图对这一问题展开探讨。






一、生态文明领域党政联合规范性文件与环境法典之关系的难点


（一）“法典编纂”的稳定性问题

　　法典编纂与制定单行法一样，只是立法技术中的一种。“从功能上看，单独的法规与包罗万象的法典并没有根本的不同。两者都是对现行规范的阐述和系统化，它们又都是期望矫正以往实践的一种审慎确定的新起点。”在与单行法相比较时，法典编纂呈现了一定的劣势。日本著名法学家穗积陈重在《法典论》中总结了法典编纂的主要缺点。一般认为法典是以体系性与完备性见长，然而法典一旦编纂完成，其法律的形体就固结，无法顺应社会变迁；相比之下习惯法一直伴随时代变迁而进化，单行法伴随社会进步，更容易变更修改。在完备性方面，法典难以穷尽法律之全部，也难以终止单行法。法典不能终止裁判例之必要，更不会减少诉讼。我国有学者也关注到了，法典虽然不是衡量法治的重要标志，但是必须承认一旦将法典置于法治的中心地位，那么法典便具备了作为法治重要标志的核心条件，为了确保法治的连续性和可预见性，就应当重点考虑维持法典的稳定性。

　　在民法领域出现的解法典化现象，就是法典之外的特别立法激增形成的微系统现象，其根本原因就在于社会经济的变革和发展、经济全球化和法律全球化发展趋势的推动、旧法典内容不同程度的过时。此外，由于社会生活的复杂性以及快速发展，行政权与司法权之间关系发生变化，单行法大量衍生，并且形成了与《民法典》所不同的独特原则，单独构成一个个的“微体系”，尤其是国家为了实现一些特别的社会政策，形成了一些所谓政策性特别民法，这些民法典之外的“微体系”，包括法律和行政法规等形式，其条文数量甚至超过民法典，法典自身的很多条文变得陈旧过时，在司法实践中沦为具文，真正得到司法适用的则是后来制定、具有针对性和很强的技术性的单行法规范。纳塔利诺·伊尔蒂在《解法典的时代：二十年后》一文中也指出：“今日如同二十年前，它指向的是一种现象学上的描述及其相关方法。它既不知，亦不愿，去预测，将来是否会回到昨日的世界——甚至是前天的世界；抑或，特别法是否会完成其侵蚀，将民法典分解为多极的体系（poli-sistema）；抑或，将共同私法留给民法典，特别法获得独立自主的位置。”在我国，知识产权法未能编纂进《民法典》也是基于类似的理由和趋势，全国人大常委会法工委民法室石宏副主任指出：“由于我国知识产权立法既规定民事权利等内容，也规定行政管理等内容，并与相关国际条约保持总体一致和衔接；而民法典是调整平等民事主体之间的民事法律关系的法律，难以纳入行政管理方面的内容，也难以抽象出不同类型知识产权的一般性规则；此外，知识产权制度仍处于快速发展变化之中，国内立法执法司法等需要不断调整适应。如现在就将知识产权法律规范纳入《民法典》，恐难以保持其连续性、稳定性。”

　　在刑法领域也存在上述现象。“我国的现行刑法具备法典的基本特征，因而属于刑法典，我国刑法的法典化于1979年就已经实现，1997年则是对刑法典的全面修订，我国刑法学者所称的刑法典的再法典化，其实是指对刑法典的部分修改或者大量修改。”近年来，刑法修正案现象的激增受到了刑法学者们的关注。有学者指出，我国刑法仅在1997年修改时使用了修订的修改方式，1997刑法全面修订之后，除1998年颁布一个单行刑法外，刑法的修改全部采取了修正案方式。这种偏好以刑法修正案方式完善刑法典的做法，实际上停止了单行刑法和附属刑法的立法，刑法立法明显受到一种单一法典化的立法思维定式之限制。因此，有学者提出刑法立法应采用分散性的形式，即以刑法典为中心（树干），同时在刑法典之外制定单行刑法，亦可以且应当在行政法、经济法等法律中直接规定具体犯罪的构成要件与法定刑（附属刑法）。其主要理由在于，从刑法与宪法的关系而言，统一刑法典模式将导致刑法典中出现大量的绝对空白刑法规范与相对空白刑法规范，并且形成了自然犯与法定犯一体化的立法体例，不符合法律保留原则、明确性原则与比例原则等宪法原则；从刑法与其他部门法的关系来说，将大量行政犯罪、经济犯罪规定在刑法典中，反而有损法律之间的协调统一性。还有刑法学者认为，由于法典化思维范式存在先天不足，刑法修改中存在两重体系性问题：在外部体系上，由于当前行、刑不衔接问题较严重，出现这一问题既有执法体制，也有法条规制范围不一致等原因，但只采用刑法典而放弃附属刑法，人为割裂了刑法与其他法律之间的联系，容易造成刑法典规范与附属刑法规范不衔接的问题；在内部体系上，单一法典化还因为技术路线选择的固有缺陷导致内部体系近乎崩溃。通过修正案形式修正刑法典的立法技术方式，除了僭越立法权的实质缺陷外，还带来了裁判文书引用困难、造成刑法条款不协调、修法过频损害刑法的安定性和权威性、存在不必要的应时修法现象等形式缺陷。

　　在解法典化的时代，无论是民法典的解法典化现象还是以刑法修正案形式修订刑法典，都对实质性的法典编纂所追求的体系性构成了一定破坏，因此民法典与刑法典的前车之鉴，可能预示着环境法典编纂中，不仅要面临生态环境法律体系内部多个子体系，如环境保护法与自然资源法两类前提不同的子体系之间融贯的困难，同时基于环境法学科的领域法特征，与刑法典面临的刑行衔接难题类似，还将面临与更广泛的部门法之间衔接的困难；此外还必须面对未来可能形成新的“微系统”的生态文明领域党政联合规范性文件之间的衔接难题，而一个关键性的区别在于，在民法、刑法领域党政联合发文的形式基本不存在。

　　有环境法学者也关注到了环境法典编纂中党政联合发文与国家法律之间的衔接关系问题，如其认为，“应当理顺党内生态文明法规和国家生态环境法律的理论联系与实践关联，促进党内法规与国家法律体系内在统一、协调一致、相得益彰，完善党政同责具体制度，形成党规国法‘组合拳’， 在生态文明法治体系中实现国法党规秩序化”。“十八大以来，涉及生态环保的党内法规取得了重大的进展，为贯彻落实习近平生态文明思想提供了重要的制度保障，对国家的生态环境法律法规具有重要的引领、补充、支持作用，生态环境领域的制度改革措施达到60多项，绝大多数改革措施都是以党内法规形式出现的。”此处所指的党内法规形式即本文探讨的党政联合规范性文件。显然未来一段时间，仅中央层面生态文明领域的党政联合发文现象就将呈现激增趋势，地方层面的联合发文更将效仿之而难以统计。未来一旦编纂环境法典，这类中央与地方的党政联合规范性文件与环境法典的衔接将是必须面对的重要问题。

（二）党政联合规范性文件具有外部效力

　　学术界对党政联合规范性文件的表述多样，目前还未统一，既有表述为党内法规的，也有表述为党政联合发文、党导法规等多种名称的。环境法学界目前倾向于将党政联合规范性文件作为一种“党内法规”，如有学者认为生态环境领域最重要的党内法规有三部：“一是2015年8月印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》；二是2016年12月印发的《生态文明建设目标评价考核办法》；三是2019年6月印发的《中央生态环境保护督察工作规定》，这三部党内法规都是由党中央、国务院联合制定或者中办、国办联合印发，目的是倒逼‘地方老大’——地方各级党委重视生态环境保护。”也有观点认为我国生态环境治理中发挥重要作用的制度类别主要有三类，即生态环境党内法规、党的生态环境政策和生态环境法律制度，而根据《中国共产党党内法规制定条例》第四条和第五条的规定，严格意义上的党内法规包括七种，即以党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则为名称的规章制度，以此为划分标准，严格意义上的生态环境领域党内法规仅限于两项。

　　那么“党内法规”的内涵和外延到底为何？2012年发布的《中国共产党党内法规制定条例》第二条将其定义为：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”2019年修订的该条例第三条将其表述为：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”根据这一修改，可以发现，虽然2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》将“党内法规”规制的范围放宽了，但仍限于调整党内关系。2019年发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第二条规定：“本规定适用于党组织制定的党内法规和规范性文件的备案审查工作。本规定所称规范性文件，指党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件。”可见，党内法规与党的规范性文件是并行的两个规范体系，在规范意义上，“党内法规”应该更偏向于一种狭义的解释路径。

　　在国内主流学术界，有观点认为“党内法规”的概念可分为“广义说”与“狭义说”，其代表性观点也更接近于“狭义说”，如认为：“中国共产党党内法规（党的法规），是由党的特定主体依照程序制定，体现党的意志和要求，调整党内政治、组织、权利与义务、权力与责任等重要关系，规范党组织的工作、活动和党员行为，具有明确性、规范性和强制性的行为规矩的总称。”与此相联系，“党的规矩”是更广义的概念，“不仅包括党章、党纪、党内法规、国家法律，还包括党内不成文的优良传统和工作惯例；党内法规不能取代党的规矩。因此，广义的‘党内法规’概念认为‘依规治党’之‘规’，不仅包括狭义的‘党内法规’，而且包括党的纪律、党的规矩等在内”。“中间派”的观点认为：“党内法规是有权主体按照规定程序制定与认可的，反映党的统一意志，调整党务关系，规范党务关系主体行为，并由党内强制力保障实施的具有特定外在形式的规则体系。所谓党务关系主体是指依照党内法规参与党务关系，并能以自己的名义承担义务权利的公民、法人、其他组织。因此认为党内法规在调整范畴上必须具有‘溢出效应’，即在领导执政领域，党内法规必须超越单纯的党内关系，将非党组织与党外人士纳入调整范围。”另有学者认为：“中国共产党进行总揽全局、协调各方的领导活动，以及在党的领导领域开展相应的党内法规制度建设，如基于党管干部、党管军队、党管宣传、党管意识形态、党管机构编制等特定党的领导原则，党内法规在规范这些党的领导活动时，不可避免地会对部分群众和非党组织的权利义务关系进行调整，甚至会对违规行为作出相应的惩戒。”这一类观点认为党内法规的调整范围已经超出了党内关系，但与涉及执政党国家治理的党外关系的规范性文件还是有所区别，即仅限于党务关系的范围。

　　环境法学者对“党内法规”的理解则比“广义说”的范围还要宽泛，既包括“狭义”的党内法规，也包括党发布的具有普遍约束力的规范性文件。在党的对外领导关系方面，一般认为与国家治国理政直接相关的情形下，存在大量以党的文件名义发布的党的决定、决议、意见、通知等形式的党的“规范性文件”及“政策主张”，不再单纯具有内部性，而是涉及了党外领域。有学者认为：“党的关系涉及内部关系和对外领导关系，党的对外领导与党的对内治理是两种不同性质的工作，规范党的对外领导的法规即党导法规，规范党的对内治理的法规即党内法规。”

　　党政联合发文模式由来已久，被认为是当代中国政治和法治实践中非常独特的制度现象。宋功德教授在《党规之治》一书中认为称作党政联合发文不够准确，采用党政联合制定更为准确，应按照发文字号将由党委发布的党政联合制定文件视为党的文件。有观点认为，党政联合发文可以泛指中国共产党各级党委与国家政权机关因治理事项存在交集而共同发布相关通知、意见、决定、规定、指示等制度文件。有学者也认为，由党政共同发布的规范性文件叫“党内法规”似乎不合适，认定其“党内法规”的性质应该说是不妥的。生态环境领域的大多数改革文件以党政联合发文形式发布，不属于狭义的“党内法规”，也意味着严格意义上，生态环境领域的这类规范性文件所调整的都是与国家生态文明建设与治理相关的对外关系，具有普遍的约束力，应属于党的领导与治国理政类的规范性文件。

（三）党政联合规范性文件的双重性质

　　有学者提出了混合性党规的学理概念，具体是指同级党政机关就职权管理范围内的相同、相似事项共同制定的法治规范。其范围可以涉及到国家事务的党内法规，在管党治党和治国理政领域内均能发挥效力，既不是传统的国家法律，也有别于纯粹的党内法规，是党政合作产生的特殊法治形态，是党政机关联合制定的制度文本，其效力范围横跨党政领域。与纯粹的党内法规和国家法律相比较，它在法治职责的配置上体现出二元性的特点。由于混合性党规的异军突起，正在逐步发展成第三种法治形态，构成了我国纯粹党内法规、混合性党规、国家法律的三元格局，其性质可以归为党政机关发布的政策性国家治理规范，是党内法规系统与国家法律系统衔接下的特殊媒介，以党领导下的政治治理为突出特征。也有学者从文件性质上分析，认为党政联合发文并不符合党内法规的制定主体、内容形式和文件名称等规范要件，通常也不符合制定行政法规和规章的法定程序，因而不应属于党内法规或者行政法规、规章，应当属于规范性文件。在实践中，这类文件往往又包含着大量的行政事项，“往往代替甚至高于法律法规的效力”， 客观上造成了规避行政规范性文件备案审查的事实，而党委法制工作机构往往又不具备充足的行政事项备案审查能力，使这类文件处于事前审核和事后备案审查的模糊地带。一些学者认为，党政联合规范性文件具有双重性质，如认为党政联合发文的调整对象和事项范围包含了“党”与“政”两方面的复合要素，具有规范党的领导、执政活动的“党的规范性文件”以及国家政权机关制定的“法律规范性文件”的双重身份。中央层面的党政联合发文所针对的事项内容，多为中国共产党的领导、执政活动与国家社会事务存在交叉或竞合的领域，党政联合发文主要属于引领性、号召性而非具体性、规范性的行为依据。也有学者认为，由于党政联合发文形式具有行政规范性文件的特点，党的领导和执政作用已经内化至行政过程当中，在此情形下党政联合发文可能产生外部法律后果，进而影响公民合法权利。不论以上哪种观点，这类党政联合发布的规范性文件具有“党规”与“国法”双重性质，似乎逐渐成为共识。

　　综上所述，基于党政联合规范性文件的外部效力和双重性质，受这类文件影响较大的公法领域，不论哪个部门法，在法典编纂过程中必须重视这一具有中国特色的制度现象。在法典编纂的可行性研究方面，需着重研究其优势和劣势，进行详细、精细的分析。






二、生态文明领域党政联合规范性文件的功能转化与类型化


（一）生态文明领域党政联合规范性文件的先导改革功能

　　目前，生态文明领域的重大改革事项，逐步通过党政联合发文的规范性文件形式启动，这是新时代党领导生态文明建设与改革方式变化的新现象。在生态文明领域的行政立法方面，国务院于2017年12月修订的《行政法规制定程序条例》第四条规定：“制定经济、文化、社会、生态文明等方面重大体制和重大政策调整的重要行政法规，应当将行政法规草案或者行政法规草案涉及的重大问题按照有关规定及时报告党中央”。这进一步体现了执政党对生态文明领域建设、改革及行政立法的重视。

　　我们可以将生态文明领域两个典型的改革案例，即公益诉讼制度和生态损害赔偿制度的建立进行比较。这两项制度均属于舶来品，通过法律移植进入我国。公益诉讼制度在我国的建立一直遵循着常规化、法治化的路径，通过全国人大及其常委会的相关立法得以启动。早在1999年，《海洋环境保护法》第九十条第二款就规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该条被认为是最早法律规定的关于公益诉讼制度的条款。2012年修订的《民事诉讼法》第五十五条对该制度做出进一步确立：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”2014年4月修订的《环境保护法》第五十八条规定了环境公益诉讼制度：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

　　2014年10月，党的十八届四中全会被认为是创设检察公益诉讼制度的源头，会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。此后，2014年12月，最高人民法院、民政部、环境保护部发布《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》；2015年1月，最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。2015年7月，全国人民代表大会常务委员会发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，对检察机关提起民事公益诉讼展开了实践探索。2015年7月，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》；同年12月，最高人民检察院发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（已失效）。2016年，最高人民法院发布《关于印发<人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法>的通知》；2017年4月，最高人民法院发布《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》；同年5月，最高人民检察院发布《关于做好全面开展公益诉讼有关准备工作的通知》。在此基础上，2017年6月，《民事诉讼法》第五十五条修改增加了：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。”2017年6月修改的《行政诉讼法》确立了行政公益诉讼制度，新增了第二十六条：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”2017年12月，最高人民检察院、国土资源部发布《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》；2018年，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》；2019年1月，最高人民检察院、生态环境部及国家发展和改革委员会等部门发布《关于印发<关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见>的通知》。

　　2019年10月，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化进行了深入研究和全面部署，对公益诉讼工作也提出了明确要求，直接表述有两处，即“拓展公益诉讼案件范围”和“完善生态环境公益诉讼制度”。2020年12月，最高人民法院发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020年修正）》，最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020年修正）》。由上可见，公益诉讼制度下的检察公益诉讼制度改革率先由党政联合规范性文件启动，之后《民事诉讼法》《行政诉讼法》的相关条款根据党政联合发文文件进行了修改并陆续出台了一系列司法解释。

　　生态环境损害赔偿制度的法律移植过程，也由党政联合发文的形式率先启动，后由最高人民法院根据党政联合规范性文件出台了司法解释，直到最后才通过立法机关于2020年正式写入《民法典》。早在2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》；12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（已失效）；2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革方案》。2017年12月，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》；2019年，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》。2020年5月《民法典》第一千二百三十四条规定：“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。”同年12月，根据我国《民法典》的规定，最高人民法院修订了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）（2020修正）》。在早期有关生态环境损害的司法裁判中，《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（已失效）是作为法院裁判的受案范围依据，并且这一领域党政联合发布的规范性文件已经影响到了公民的实体性权利。我们可以进一步观察到，目前正在进行的生态产品价值实现机制的改革，也是遵循这一制度形成路径，即以党政联合发文形式启动。这一路径一方面在功能上大大提高了制度改革的效率，并且成为现阶段的新常态；另一方面，由于其对公民实体权利义务产生影响，需要谨慎处理，协调这类文件与生态环境法律的关系将是不可回避的问题。

　（二）生态文明领域党政联合规范性文件的类型化

　　有学者进行了统计，改革开放以来的党政联合发文，根据主体构成的差异，大致可以划分为中央党政联合发文和地方党政联合发文两类；中央党政联合发文主要有中共中央与国务院的联合发文、中共中央办公厅与国务院办公厅的联合发文、中共中央职能部门与国务院部委的联合发文三种；1979年至今，中共中央与国务院的联合发文共计248件，“中办”与“国办”联合发文共计474件，中共中央职能部门与国务院部委联合发文1570余件。笔者根据北大法宝的搜索数据显示，至今，生态文明领域党政联合发文一共35件，其中中共中央与国务院联合发文5件、中共中央办公厅与国务院办公厅联合发文21件、中共中央职能部门与国务院部委联合发文9件，包括以下七种类型。

　　第一，总体改革性文件。这类文件有中共中央与国务院联合发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）、《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月21日）、《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（2018年6月16日）；中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（2016年9月）、《建立国家公园体制总体方案》（2017年9月26日）、《农村人居环境整治三年行动方案》（2018年2月5日）、《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（2018年12月4日）、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（2019年6月26日）、《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（2020年3月3日）等。它们主要对生态文明领域与生态环境治理领域体制机制重大改革事项进行的战略部署，内容主要限于一些宏观性的改革方案，如生态环境行政管理体制改革方案等，可归为政策类文件。

　　第二，具体制度类文件。这类文件内容非常具体，涉及诸多环境法律制度的具体设计，往往涉及公民实体性权利与义务的配置。其主要有中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（2017年2月7日）、《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》（2017年9月20日）、《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》（2017年9月21日）、《生态环境损害赔偿制度改革方案》（2017年12月17日）、《中央生态环境保护督察工作规定（2019年6月17日）、《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（2021年4月26日）等。

　　第三，责任制度类文件。这类文件有中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）（2015年8月17日）、《关于全面推行河长制的意见》（2016年12月11日）、《生态文明建设目标评价考核办法》（2016年12月22日）、《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）（2017年11月28日）等。这类文件主要是十八大以来在生态环境问责制领域引入“党政同责”， “环境保护的‘党政同责’针对的是地方党委和有关领导人员，涉及执政理论和实践的重大创新”。

　　第四，先行先试类改革试验性文件。这类文件有中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》（2016年8月22日）、《国家生态文明试验区（福建）实施方案》（2016年8月22日）、《国家生态文明试验区（江西）实施方案》（2017年10月2日）、《国家生态文明试验区（贵州）实施方案》（2017年9月）、《国家生态文明试验区（海南）实施方案》（2019年5月12日）等。这类文件主要为了启动某一试验性政策的先行先试，具有一定的时效性、短期性。

　　第五，宣传与道德倡导类文件。这类文件有中共中央宣传部联合林业部、国家工商行政管理局发布《关于大力加强野生动物保护和依法禁止濒危物种及其产品贸易宣传的通知》（1993年11月11日）；中共中央宣传部联合国家发展和改革委员会、商务部、国家工商总局、国家质检总局发布的《关于进一步规范月饼包装节约资源保护环境的通知》（2008年8月15日）；中共中央宣传部联合环境保护部、教育部发布的《关于做好新形势下环境宣传教育工作的意见》（2009年6月1日）；生态环境部办公厅、中央文明办秘书局、教育部办公厅等发布的《关于开展“美丽中国，我是行动者”主题实践活动的通知》（2018年6月1日）、生态环境部、中央精神文明建设指导委员会办公室、教育部等发布的《公民生态环境行为规范（试行）》（2018年6月4日）；中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布《关于学习推广浙江“千村示范、万村整治”经验深入推进农村人居环境整治工作的通知》（2018年6月15日）；中央农办、农业农村部、国家发展改革委发布的《关于深入学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验扎实推进农村人居环境整治工作的报告》（2019年3月6日）等。其通常以“通知”形式下发，或者是经验推广，具有精神号召、道德提倡或倡导的性质，规范约束力较弱。

　　第六，具体应对型文件。这类文件主要针对某段时间比较突出的某类问题或突发性状况，具有一定的时间紧迫性，或者是应对运动性治理的需要，如中共中央委员会、国务院发布的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（1986年3月21日）、《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（1997年4月15日）等；国务院机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局、财政部发布的《关于旧住宅区环境整治有关问题的通知》（2008年9月9日）；中央农村工作领导小组办公室、农业农村部、生态环境部等发布的《关于推进农村生活污水治理的指导意见》（2019年7月3日）等。

　　第七，执行类文件。这类文件的典型代表如二十世纪八十年代时期，中共中央办公厅、国务院办公厅转发书记处农村政策研究室、城乡建设环境保护部《关于切实解决滥占耕地建房问题的报告》（1982年10月29日）。又如，近年来，住房和城乡建设部、中央农村工作领导小组办公室、环境保护部、农业部发布《关于落实<国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见>有关工作的通知》（2014年7月14日）等。它们主要是通过“转发”落实某类政策。

　　在环境法典编纂的过程中，并不需要对所有类型的党政联合规范性文件进行衔接处理，上述七类文件可按以下规则处置：第一，临时性的文件不需要转化；第二，针对某一具体问题应对的文件不建议转化；第三，道德类的文件不建议法律中转化；第四，涉及公民基本权利义务的文件必须衔接；第五，涉及生态环境法律具体制度的文件必须衔接；第六，生态文明宏观改革类、执行类文件视情况转化衔接。法典的稳定性要求决定了法典难以根据迅速发布的党政联合规范性文件所启动的体制机制以及制度改革，经常性启动法典修改程序，对党的领导类的治国理政文件进行及时修改、转化、衔接，在党政联合规范性文件与法典衔接问题上构成了难题和障碍。






三、党政联合规范性文件与单行法衔接对“环境法典”稳定性的克服


（一）党政联合规范性文件与单行法衔接的可能

　　党政联合发布的规范性文件数量庞大，在国家治理领域存在增长的趋势，并具有双重性质，学术界开始关注到这类规范与法律的衔接问题。有观点对这种现象表示担忧，认为大量、频繁的党政联合发文可能削弱和挤占国家法律的权威与功能空间，产生党政联合发文与国家法律之间的“虹吸效应”。现实中存在的针对同一事项所制定的法规、规章或规范性文件的规定与党政联合发文规定不一致时，应如何处理呢？有观点认为，可参照“新法优于旧法”原则，联合发文可以优先适用。原则上说，如果规范事项非党内事务，而涉及党组织和党员之外的社会主体，或者法律保留，均应当以国家法律法规的形式加以规范，不应由党政联合发文的规范性文件作出规定。国家政权机关需要把党政联合发文中所体现的党的主张和立法建议转化为国家法律法规，才能对党组织之外的公民、法人和非法人组织发生效力。

　　一般认为，大部分党政联合发文并不涉及公民实体性权利和义务的变动，很多时候，党政联合发文只是包含了制定或变动某些法律、法规、规章的立法意向和建议。如前所述，生态文明领域目前存在七类党政联合规范性文件，其与生态环境法律的规范空间可能产生竞合。然而，生态环境领域的党政联合规范性文件，特别是具体制度类、责任制度类的规范很多直接涉及公民的实体性权利与义务，如生态红线法律制度、环境监测法律制度、生态损害赔偿制度、生态产品价值实现机制等。又如生态环境领域存在诸多先行先试类的规范，有观点认为，这类需要在公权力系统或全社会范围内予以调整，但暂不具备制定法律法规条件的事项，可以用党政联合发文形式“先行先试”，待条件成熟后再制定为法律法规。然而，并不是所有的这类规范都可以向国家法律转化，需要进行具体分析，对这类文件进行有效的识别。也有不同的观点认为，如果把广义的党内法规视为政策与法律的中间产品，意味着不是以类型学而是以进化论的方法看待党内法规的二重属性，把党内法规的发展阶段捆绑在经济社会的发展阶段上。对比党内法规的特征和国家法的特征，应是“你有我无”的区别，因此，类型学比进化论更适合描述党内法规的二重属性。

（二）党政联合规范性文件与单行法衔接的方式

　　那么以何种方式进行衔接和转化呢？首先，修改法律的时间点的选择。为了避免效力冲突和适用困难，在制定党政联合发文的同时就应当对之前的相关规定进行修改或废除，进而防止党政联合发文对法律规范体系稳定性的冲击以及可能由此引发的效力混乱。其次，双向援引的方式。有观点认为：“党章和宪法对生态文明作了协同的规定，可在党内生态环境保护法规中增加有关国家环保法律实施的衔接规定，在国家生态环保立法中增加对地方党委生态环境保护责任的衔接规定，这类党政协同规制的制度创新可以最迅速和最有效地推进生态文明体制改革、解决民生领域的突出生态环境问题，可在党内法规和国家立法中尝试设置援引对方规定的立法接口。”然而，原则上，党政联合发文只传达到相应的国家政权机关并要求其执行，而不应对公民、法人和非法人组织产生直接约束力；对于国家机关之间、国家机关与公民之间的关系以及纯粹私法领域的问题，应遵循国家立法保留原则，只能由国家政权机关通过立法活动加以调整。如果党的文件或党政联合发文涉及上述“保留”事项，直接创设或变动国家机关、公民与社会组织的法定权利和义务，就属于超越党内立规权限和应被纠正的立法越位行为。由于效力体系的不同，甚至可能存在冲突，双向援引是有待商榷的，大多数生态环境法律都不适合引入党的文件，而党政联合发文中哪些可援引至生态环境领域的法律中，也是有待检验的。最后，通过备案审查机制进行协调。在国家法律体系方面，我国《立法法》等法律已经建构了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章备案审查的立法监督体制，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》也建立了事先审核与事后备案审查相结合的监督体制。虽然对于哪个机构负责审查有所分歧，但通过对党政联合规范性文件的审查与国家立法监督机制的互动，在两类备案审查工作机构之间建立备案协作机制、备案联动机制进行衔接。总之，无论是时效性方面，还是衔接与转化的方式，还是备案衔接机制上，在生态环境单行法与环境法典之间，党政联合发文的规范性文件显然更容易与单行法进行衔接和转化，单行法具有更大的优势。






四、结论


法典化的最大抱负就是要为法律的发展提供一个垂范永久的统一框架，但在现今飞速发展的时代，这是否仍然可能呢？未来环境法典的编纂不仅要面对类似于《民法典》的解法典问题，也会面临以修正案作为唯一形式对刑法典进行修改而产生的类似争议。相对而言，环境法典的编纂更加复杂，需同时面对多个“微体系”，如生态环境单行立法的激增所可能带来的内部的不成体系，以及党政联合规范性文件的激增所可能形成的外部“微体系”。在如何处理协调党政联合规范性文件与法律的关系方面，单行法比法典相对容易，因此更具实践优势，环境法典编纂需要直面这一难题。




作者：彭峰（上海社会科学院法学研究所研究员、法学博士）

来源：《政治与法律》2021年第11期“主题研讨”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。