“盈科·上社法学讲坛”第五十二讲：宅基地权属的模糊性问题
日期：2021-10-31来源：法学研究所
2021年10月22日上午，“盈科·上社法学讲坛”第52讲在法学所432会议室顺利举行。上海社科院法学所主力军副研究员作了题为“宅基地权属的模糊性问题”的主题报告。上海市人大农业与农村委员会办公室曾德云副主任担任本次讲座的与谈人，法学所所长姚建龙研究员主持了本次活动。主力军副研究员首先介绍，他本人于2019年对《不动产登记暂行条例》提出的修改意见，被全国人大代表提交为议案，基本上解决了农民的宅基地是否可以由具有城镇户籍的子女继承的问题，但是涉宅基地的有偿转让等制度仍然存在模糊性问题。从静态权属关系来看，我国农村的土地制度实行的是全民所有制和集体所有制。《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外， 属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。” 土地管理法和民法典等相关法律对于宅基地的规定在实务中存在一些问题。首先是主体模糊，即农民、农民集体的权利主体和行使主体之间的模糊性，农村集体土地的所有权人通常包括乡（镇）政府(原人民公社)、村集体(原生产大队)和村民小组(原生产队)。其次是权属模糊，对于农村土地的集体所有制，学界有两个基本观点，一种意见认为，按照土地集体所有的特性，集体所有权是一种新型的总有，集体成员对集体财产(当然包括农村经济组织的土地)享有占有、使用和收益权，并且依法按照平等自愿的原则来行使对集体的所有权；另一种意见认为，从具有享有土地所有权的农村集体经济组织的整体特性出发，将集体组成人员的成员权视为一种共有的权利类型，农村集体经济组织对土地的所有权就是集体组织成员的共有权。从动态权属关系来看，宅基地使用权被规定在《民法典》的物权编，法理上认为是一种用益物权。用益物权制度是调整所有权人、用益物权人与第三人之间关系的制度安排，用益物权人可以排除一切人的干预，占有、使用客体物，这一对抗效力也包括所有权人。物权一旦公示，所有权人必须受用益物权负担的约束。但是宅基地这一农民集体所有、集体农户使用的土地权属存在产权不明晰的问题，不利于农村土地的集约节约使用，也不利于农村闲置宅基地的土地资源盘活。应当在充分保护农民的宅基地权利的前提下，探索和完善农村闲置宅基地的有偿退出政策和立法，以适应城镇化的进程和乡村振兴的不断深入发展。曾德云副主任在与谈中对于主力军副研究员本次报告主题的内容给予了肯定，并提出了自己的看法。他认为，我国正在大力推进乡村振兴，但乡村振兴的前提是要把对乡村制度的透彻研究与农村的发展结合起来。我国涉农的法律法规制度显得不够健全，尤其是跟其他领域相比。讲座中提到法律制度的模糊性，主要是所有权下收益权、使用权、处置权的模糊。农村土地分为农用地和建设用地，建设用地包括宅基地、经营性的建设用地和公益性的建设用地，目前的农村土地相关法律中，没有涉及宅基地这一建设用地制度。关于农户的主体概念，没有法律对“农户”下过定义。“农户”有三种形式，一是在派出所登记的户，是从国家户籍管理角度来说的户；二是家庭承包户，这一点是有明确规定的；还有一种情况是家庭承包户和民政管理上的户不一致情况。关于农村“三块地”的改革，中央的这一改革实际上涉及三个工作方面，一是征地制度；二是集体经营性建设用地的入市；三是宅基地。目前上海做了一些相关工作，比如在宅基地改革方面，按照依法、自愿、有偿的原则，崇明去年完成了大约3000户农村的宅基地资格权的退出，奉贤区与农民签订协议，采取租赁的方式对空置的宅基地重新建设。与谈之后，夏晓龙等法学所科研人员参与了讨论。至此，“盈科·上社法学讲坛”第52讲圆满结束。
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