来源：本文发表于《决策与信息》2020年第6期，2020年10月份人大复印报刊资料全文转载

[摘    要] 党内法规制度执行力是全面从严治党以及制度治党的关键所在，是党的治理体系和治理能力现代化的重要体现，是党内法规制度建设的重中之重。影响党内法规制度执行力提升的因素很多，其中保障制度的完善是重要方面。因此，提升党内法规制度执行力需要大力加强保障制度建设。只有全面落实执行责任制，加强党内监督、群众监督、新闻舆论监督，严格执纪问责，才能确保党内法规制度执行力得到提升。

[关键词] 党内法规制度执行力；保障体系；执行责任制；执行监督；执纪问责

[中图分类号] D262  [文献标识码] Ａ  [文章编号] 1002-8129（2020）06-0005-12

党内法规制度执行力关乎党内法规的生命力，关乎党内法规的尊严和权威。虽然，党内法规制度执行力一直受到中国共产党的高度重视，尤其是党的十八大以来有了长足进步，但依然存在一些亟待解决的问题。例如，一些地方和部门执行制度先紧后松、上紧下松、外紧内松，制度成了“橡皮筋”“稻草人”，产生“破窗效应”，有规不依、执规不严、违规不究等问题尚未得到根本解决[1]。这些问题的解决已经成为当前党内法规制度建设的当务之急和重中之重。造成党内法规制度执行力不足的原因很多，有思想建设上的也有制度建设上的，如党内法规体系的问题、执行主体的问题等，而党内法规制度执行的保障制度方面的问题是其重要影响因素之一。梳理党内法规制度执行保障制度方面的问题和形成原因，挖掘问题的实质，找出提高党内法规制度执行力的应对之策，对进一步提升党内法规制度执行力具有重要的理论和实践意义。

一、执行保障制度体系：责任制度、发现机制和惩戒机制

党内法规制度执行的保障制度由责任设立、发现机制和惩戒机制三部分构成，三个部分相互作用、相互影响，从而形成完整的执行保障制度体系。

（一）执行责任制：执行保障制度的基础性制度

《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，党内法规制度体系建设的一个原则是，按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，两个导向是：目标导向和问题导向。影响党内法规制度执行力的两个关键因素是执行主体和执行行为，执行保障制度就是要对这两个关键因素进行规制，管住人又管住行为。规制的形式首要就是为执行主体设定责任，为执行行为设定原则，给执行主体的不作为、乱作为设立需要承担的法规后果。执行责任制就是循着这样一个实践逻辑展开的，它也是坚持问题导向、解决责任主体不清问题的制度安排。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《执行责任制规定》）在制定实施党内法规建设实践的条规上肯定了这一逻辑，而且，“建立执规责任制是破解当前党内法规‘执行难’问题的关键一招”[1]。

执行责任制是党内法规对法治理念的借鉴。“法律责任”制度是法律的一项重要制度，是法律得以实施的重要保障。法律责任是指行为人对其违法行为所应承担的具有强制性的、法律上的责任。法律责任是法律秩序的重要保障手段之一。作为具有党内“法律”属性的党内法规，应当借鉴成熟的法律制度，其制度安排中应当给予“党规责任”应有的地位，党内法规制度执行主体的责任应特别予以强调，毕竟党内法规制度的执行、党内法规制度的权威和尊严，都在执行主体的手中。

执行责任制是党内法规制度执行的“轨道”和“紧箍咒”。党内法规制度执行主体需要在“党规责任”划定的范围内严格公正依规执行，不得脱离责任“轨道”，否则将遭致被纪律处分（纪律处理）或被问责的后果。执行责任制是“紧箍咒”， 一方面对执行主体起到震慑作用，一方面在执行主体违纪或失职失责时，成为惩戒或执纪问责的依据。因此，执行责任制度是党内法规制度执行的纪律和规矩，是执行保障制度的基石。

（二）监督制度：执行保障制度的发现机制

执行责任制度为党内法规制度执行主体设置了“轨道”和“紧箍咒”， 但执行主体是否会心存侥幸地敢于冒着被惩戒的风险去违纪违规或者失职失责，执行责任制度还不具备对此予以窥察的功能，这需要靠发现制度和发现机制才能实现。这一制度或机制就是党内法规制度执行的监督制度，它是党内法规制度执行保障体系的重要组成部分。

监督制度是现代法治的重要内容，是治理现代化的重要制度保障，是党内法规制度建设的核心内容之一。中国共产党自成立至今历来重视党的监督制度建设，“迈向新时代的中国特色社会主义建设更加注重党内监督的执行成效，以习近平同志为核心的党中央坚持思想建党和制度建党相结合，将党内监督提升到全面从严治党的战略层面，通过重建政治生态深化党内监督实践，围绕党的建设目标以及中心任务开展党内监督，抓住从严治党这个党内法规制度体系的主线逻辑，注重抓好各级领导干部这一‘关键少数’，全方面推进党内监督向纵深发展”[2]。

党内法规制度执行的监督制度分为党内监督制度和党外监督制度。党内监督制度是共产党保持和发展党的先进性、纯洁性的重要制度安排，是党要管党、制度治党的重要保证和抓手，是建设强有力的党内法规制度建设保障体系的重要构件。党内监督是共产党的自我监督。然而，根据现代治理理论，小到个人、组织，大到一个政党，光靠自律是不够的，只有注重他律的制度设计才能实现有效限制和约束。对于党内法规制度的执行，同样不能仅靠自律性的党内监督制度来提升其执行力，还需要建立、完善党外监督制度。只有党内监督和党外监督内外结合、同向发力，才能及时、有效地发现党内法规制度执行中的违纪违规和失职失责行为。

（三）执纪问责制度：执行保障制度的惩戒机制

惩戒机制是党内法规的最后一道防线，是党内法规制度建设保障体系的重中之重，是党内法规制度执行保障的关键内容。党内法规制度执行保障制度的惩戒机制是执纪问责制度，执纪问责制度是否健全，是否得到严格执行，从根本上决定了党内法规制度执行的力度和效果。执纪问责越严，党内法规制度执行主体在执行时就越敢于担当，越严格公正规范，党内法规的目标和精神就越容易实现。

所有违纪违规和失职失责行为都应当受到纪律处分（纪律处理）或问责，执规违规行为也不例外。执行责任制不是“稻草人”，监督不能流于形式，关键是靠执纪问责予以强化和明示。但惩戒是执纪问责的手段而不是目的，其目的在于“惩前毖后、治病救人”，这一原则在执纪问责时务必要坚持。党的十八大以来，执纪问责的力度空前，震慑作用凸显，体现了监督执纪无禁区、零容忍、全覆盖、越来越严的总体特征[3]。但违反“八项规定”的行为仍屡禁不止，这启示我们，对违反“八项规定”行为的治理只有开始没有结束，今后应将该制度经常化，将其作为日常执纪工作的重点常抓不懈，同时，全方位、全覆盖、全天候的违纪问责力度应不断加码。执纪问责的目的是通过惩戒党内不法行为维护党内法规权威、发展党的先进性和纯洁性，从其目的可以发现，执纪问责兼具目标导向和问题导向，在执纪问责中应不断强化问题针对，及时发现问题、有效解决问题，从而实现党的治理体系和治理能力现代化、实现党长期执政的战略目标和服务人民的伟大事业。

二、制度保障存在的问题

党内法规制度执行的保障制度或机制还存在一些问题，主要表现在以下四个方面。

（一）执行责任制尚未得到全面落实

有些地方、有些部门、有些单位和一些党员领导干部还没有提高全面落实《执行责任制规定》的认识，不能依规、严肃、公正、规范执规，使得有的党员领导干部或党组织的违规行为还没有受到或及时受到纪律处分（纪律处理）和追责。不少地方存在着责任制分解不够明确具体、落实制度和机制缺乏、督促制度和机制缺失、整改制度缺失或形同虚设、考核过程形式化、考核结果无用化、责任评价和考核结果“两张皮”、责任追究不力等问题。

（二）党内法规制度执行的党内监督效果不够理想

党内法规明确了党内监督体系的构成。《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》）第九条规定：“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。”根据该条规定，党内监督体系由五大监督主体或监督形式构成，即党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督。《执行责任制规定》也对这五种监督主体或监督形式在监督内容、监督责任等方面予以了进一步明确，增强了党内监督的可操作性和可归责性。根据现行党内法规关于党内监督的制度规定，党内监督的制度安排已臻完善，党内监督的指导思想、基本原则、监督主体、监督内容、监督对象、监督方式、监督工作制度、监督机制等重要问题都有了明确规定。

但是，党内法规制度执行的党内监督还存在着一些问题，主要是监督的效能有待提高。具体表现为：党内监督五种形式尚没有形成制度合力，监督力量不够强大，监督效果不够理想；作为发现机制的重要组成部分，党内日常监督没有成为向执纪问责主体提供线索的主力军，反而60%以上的线索来自巡视①；党内监督主体的工作能力和水平有待提高；对“一把手”缺乏有效监督手段，甚至出现“塌方式”腐败；集体腐败窝案时有发生；监督时发现问题后，却忽视对问题的整改；党内监督还“存在着监督方式单一问题，缺乏对党内法规执行的定期督查和专项督查等方式，由于单一的监督方式无法与监督的职能、范围相适应，不利于党内法规的有效执行”[2]。

（三）群众监督和新闻监督乏力，民主党派监督不够有力

党内监督建立了自上而下的高压监督、自下而上的民主监督、横向的多元化主体监督体系。虽然这样纵横交错的党内监督体系比较完备，对于党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高具有重要的制度意义，对于提高党内法规制度执行力具有重要的保障作用，但是他律性的党外监督对于提升党内法规制度执行力也具有党内监督不可替代的意义和作用。

《执行责任制规定》第十四条明确规定了党内法规制度执行的党外监督主体包含了群众监督、新闻媒体监督。但这两种外部监督形式尚没有发挥应有的监督作用，存在监督乏力的问题。具体而言，人民群众和工青妇等社会团体的力量分散，其监督意见在形成有影响的社会舆论前，往往不被监督主体重视甚至忽视。新闻媒体往往受到多种原因的钳制，有时难以起到有效的监督作用。民主党派对党内法规制度执行的监督也存在缺位现象。

（四）执纪问责不够及时，问题针对尚有缺陷

执纪问责制度是执行党内法规制度的重要保障。党内法规制度是否能够受到遵守和执行，党内法规执行责任制度是否能够被落实，党内监督制度是否能够发挥效力，关键是看能否依规严格执纪问责。执纪问责制度是一把“利剑”、一口“铡刀”，是党内法规制度执行力的重要保障。建立党内法规执纪问责制度的主要目的是，通过执纪问责，促使各级党组织和全体党员自觉遵守党内法规，严格执行党内法规，积极维护党内法规，为提升党内法规制度执行力提供制度保障[4]。

执纪问责不够及时的问题应予关注。受到党内法规纪律处分、纪律处理和追责的人或事，有时候由于不够及时，不能达到应有的惩戒和教育意义。教育千次，要求千次，不如问责一次。现实中，一些制度之所以不落实，很大程度上是因为违反制度的行为没有及时受到查处，对违反制度的行为缺少应有的惩戒[5]，对待盛行的、普遍的软抵抗执行问题，执纪问责还欠缺特殊手段。例如，当前形式主义和官僚主义问题严重，而在党内法规制度执行中，执纪问责主体对此办法不多，没有有效地遏制住这种歪风邪气。尤其对于特别领域的严重问题的专项斗争，有些地方的执纪问责主体不仅缺乏“一查到底、绝不姑息”的勇气和担当，而且还把这种专项斗争看成是一场“运动”，结果“拔出萝卜”却没有“带出泥”，这种“一阵风”的、运动式的执纪问责危害更大，会让群众丧失对党和国家的信任。

三、党内法规制度执行保障上的问题成因

党内法规党内监督体系不健全，党外群众监督和新闻舆论监督不能充分发挥作用，执行责任制度有待落实，执纪问责压力机制尚未发挥应有的传导作用，这些都是执行保障制度问题的形成原因。

（一）执行责任意识没有从根本上得到增强

《执行责任制规定》的制定实施解决了长期以来执行责任主体不明、追责缺乏依据的问题，可归责问题的解决弥补了执行责任制度的空白，但《执行责任制规定》的落实还需要解决执行主体意识的问题，只有执行主体执行意识得到了增强，才能增强执行的主动性、自觉性、能动性，才能从根本上提升党内法规制度执行力。当前，执行主体的责任意识还没有增强，主要有两方面的原因：

第一，主观上缺乏对执行责任制的政治认同。传统文化中，普遍存在着“重权利、轻义务”思想，公权力部门也普遍存在着“重权力、轻责任”的权力观。有的党内法规制度执行主体受到“权力至上”而责任卑位的思想影响，把权力行使到边界，使权力最大化，甚至追求权力不受约束、不受控制。而与执行权力对等的执行责任，则被执行主体抛掷脑后。虽然《执行责任制规定》为执行主体设置了执行责任，但执行责任制还没有内化于心。对有的执行责任主体而言，对该法的了解还很肤浅，缺乏对执行责任制的政治认同，缺乏党性宗旨至上的政治意识，缺乏勇于承担责任的政治担当。

第二，客观上责任意识淡薄的文化惯性作祟。有关责任意识的传统文化是推行和强化执行责任制的外部环境。传统文化中的精华居多，但不良因素不容忽视，导致在社会、政治生活中，责任意识普遍缺失，人们对有法不依、执法不严、违法不究的现象从痛心疾首到司空见惯、习以为常以至于麻木不仁，违反责任时相互推托，导致在某些情况下制度和责任形同虚设。在这种“责任虚置”的社会氛围里，虽然个人应负的责任不予追究，但大家的利益却遭受了损害，于是大家都成为“责任虚置”的牺牲品，又都是“责任虚置”的加害者。“责任虚置”在党内法规制度执行中的表现是，无视执行责任制规定，不遵守《执行责任制规定》第十一条的执行要求，对待执行责任缺乏政治担当，主要表现为不执行、乱执行、形式化执行、官僚化执行，从而构成《执行责任制规定》第十六条的责任情形。这种落后的执行文化是有惯性的，改变执行文化惯性、提高执行责任意识不可能一蹴而就。这种责任意识淡薄的执行文化惯性势必妨碍执行责任制的落实。

（二）党内法规制度执行的党内监督较为乏力，执行效能有待提高

党内法规虽然明确了党内监督体系的构成，但党内监督体系尚未充分发挥效能，监督制度、监督机制也还不够完善，监督结果运用不够严格。党内监督制度在实际运作上乏力，导致党内监督效果不尽理想。就法律体系构建方面来说，张文显教授认为：“法律体系的形成并不意味着法律体系内部的结构完备，更不意味着法律体系内在质量完美和切实管用。”[6]这种观点同样适用于构建党内法规党内监督体系。虽然党内法规提出了党内监督体系的构成，但还没有形成党内监督体系，更不用说党内监督体系内部的结构完备、监督制度完美和切实管用。

具体而言，党内监督上的问题成因主要是：监督主体不明确，或缺少党内法规制度执行的督查机构和专职人员；监督制度不健全，监督机制不科学，没有客观的评价标准，也缺少对监督结果的运用；监督方式单一，平级监督和自下而上的监督成效甚微，特别是对“一把手”的监督方式乏善可陈；监督阶段不完整，对党内法规制度执行的事前监督预防机制不健全，很多监督检查基本都是办理违规违纪案件，常态化、制度化的事前监督预防机制尚不健全[7]；党内监督的信息传递方式呈现出从中央到地方再到基层和从基层到地方再到中央的线性特征，这使得监督信息难以通过其他渠道得到印证，容易导致信息传递过程中的扭曲和失真[8]；对市县的巡察制度尚未全覆盖，对市县的巡察制度尚未如巡视制度那样发挥应有的作用；对监督发现问题的纠正和整改刚性约束不足，发现问题、纠正偏差的机制尚未完全建立[9]。

（三）群众监督缺乏合力，新闻监督没摆正位置，民主党派监督较为缺失

形成党外监督问题的原因主要是群众监督渠道不畅、缺乏合力，新闻舆论监督没有摆正位置，民主党派的监督地位不明确。

就群众监督来说，虽然纪检监察机关公布了群众举报热线，并开通了举报的网站，然而，有的热线和网站却形同虚设，有关部门对群众举报的信息置之不理，举报的群众往往收不到处理的反馈信息。

就新闻监督来说，新闻监督本是新闻媒体针对执行主体的违法违纪或失职失责行为，通过报道进行曝光和揭露，以达到对其进行制约的目的。新闻监督一般也称作“新闻舆论监督”或“舆论监督”，原因就在于新闻监督是依靠新闻报道形成社会舆论，从而形成社会压力，迫使执行主体主动纠正错误行为，或为执纪问责主体提供惩戒线索。如果新闻媒体没有起到通过舆论监督约束和预防不法行为发生的作用，这就偏离了新闻监督的主要目的。从执行主体和执纪问责主体角度来看，有的党员领导干部和党组织对新闻监督不够重视，甚至持敌视态度，在工作中千方百计为舆论监督设置重重障碍，甚至打击报复，这也是新闻监督不敢主动而为的一个重要原因之一。

各民主党派具有监督的主体地位和价值，应该充分发挥其不同于一般群众监督的独特监督功能，充分发挥参政议政的积极作用。

（四）执纪问责压力传导机制没有充分发挥作用

执行责任制和执纪问责制度是党内法规制度中的压力传导机制。自觉、主动、依规执规是一种理想状态，如果能够实现当然是好事，这也就不需要借助他律型的、具有强制力的责任追究制度予以保障。现实中，依规执规还不尽如人意，还需要靠强制力保障实施。责任追究制度是党内法规制度执行的强制因素，是保障党内法规制度执行的压力传导机制。如果这种压力传导机制运行得好，可以反过来有效地促进执规主体依规执规，从而提高党内法规制度执行力。

虽然执纪问责制度相较责任制度已比较完善，但执纪问责的压力传导机制依然没有充分发挥作用。主要原因有：部分执纪问责主体还有懒政思想存在，对监督举报线索有时充耳不闻，不到问题严重到形成负面社会舆论时不采取任何措施；部分执纪问责主体还缺乏系统性、科学性开展执纪问责工作的能力，对执行责任制的要求和执纪问责原则缺乏深入领会、精准施策，对执规主体重惩戒轻教育，小的问题出现时听之任之，致使小问题演化成大腐败，然后惩处了之，没有起到“惩前毖后、治病救人”的效果；部分执纪问责主体对形式主义和官僚主义行为问责力度不够，不能有效解决问题顽疾，致使形式主义和官僚主义愈演愈烈，甚至成为党内法规制度执行的重灾区。

四、完善党内法规制度执行的保障制度，提升保障制度的有效性和及时性要大力完善党内法规制度执行的各项保障制度，从根本上促进党内法规制度执行力，具体而言，主要包括以下四方面内容。

（一）党内法规制度执行责任制落实路径：提升政治意识，净化社会环境

提高党内法规制度执行力务必先落实执行责任制。执行责任制是党内法规制度执行保障体系的基石，根据《执行责任制规定》的要求，全面落实执规责任制，完善分层分级的执规责任体系，作出可量化、可考核、可追责的刚性规定，能够有力督促各级党组织和党员领导干部严格履行执规责任，形成全党上下一起抓执行的良好局面，从根本上破解党内法规“执行难”问题，为推动全面从严治党向纵深发展提供坚强制度保障[1]。落实执行责任制需要提升执行主体的政治意识，净化执行环境。