转自：上海市法学会
来源：《上海法学研究》集刊2020年第4卷（中共上海市长宁区委政法委文集）
作者：彭辉 上海社会科学院法学所研究员，上海青年法学法律人才库成员。
党的十九届四中全会首次提出了“加快推进市域社会治理现代化”和“社会治理共同体建设”的概念。市域社会治理具有架构整体、目标多重、主体多元、方式协同、制度完整等特征，是推进市域治理体系和治理能力现代化关键一环。市域社会治理在发挥其重要作用的同时也带来了一些问题，因此，有必要通过分析实践中多元主体参与市域社会治理呈现的突出问题，立足新时代中国特色社会主义道路，结合实际国情，尝试提出解决方案，探索具有中国特色的市域社会治理主体多元化路径。
关键词：市域社会治理 治理主体 多元化
2018年6月4日，延安干部学院新任市委政法委书记培训示范班开幕式上，中央政法委秘书长陈一新首次正式提议“市域社会治理现代化”的概念：坚持中国特色社会主义社会治理道路，确立“五个主要方向”，优化“四个主要制度”，增强“七个主要能力”，创建具有中国特色、时代特征和城市特色的新型社会治理模式，加速推进新时代市域社会治理现代化，给予人民群众更多的安全感、幸福感和获得感。2019年10月31日，党的十九届四中全会《决定》明确提出“加快推进市域社会治理现代化”是党的纲领性文件中首次出现“市域社会治理”的概念。市域社会治理是国家治理的重要基石，并且是“市域”范围内国家治理的具体实施。
市域社会治理是国家治理的重要维度，在社会主义国家的基层治理现代化体系中同样具有承上启下的重要作用。可以说，市域社会治理做得怎么样，事关顶层设计，事关政策落实有效落地，事关维护市域经济社会和谐稳定，事关维护党和国家长治久安。改革只有适应市域社会治理现代化体制管理机制和障碍，加快构建新的市域社会治理现代化体系，才能不断地提升中国特色社会主义基层治理体系现代化的水平。市域社会治理现代化是国家治理的一个子系统，也是中国特色社会主义治理在一定的市域和基层范围内的自然发展和延伸。市域社会治理具有相对完备的管理社会立法和行政的权限，具有较强的统筹县域和基层的社会组织行动和协调能力，有助于解决和克服社会主义县域与基层经济社会的治理中统筹和协调决策能力不足、反应不及时等结构性问题，真正地实现“民有所呼、我必有应”。这就意味着需要准确地界定和规范市域与基层社会的治理与国家治理、县域社会治理、基层社会治理的关系，通过制度建设，夯实市域社会治理现代化的实践基础。
一、市域社会治理的基本特征
（一）体制架构要求整体性
在国家一级，国家治理体系可以根据行政体系和部门行业治理这两个主要方面来形成全国一盘棋。在行政体制方面，市域社会治理不仅要联系国家和省级治理目标和思想，还要进行总体规划，统筹县城乡治理任务；在行业治理方面，由于基层社会冲突和利益关系等复杂问题，需要从社会实践中形成独特的本地经验，并将其转变为制度规范，形成行业治理标准，这是国家治理体系的组成部分。因此，市域社会治理应系统思考国家、省、市、县、乡（镇）的一体化治理，实施全市总体规划，完善顶层设计，科学设计，切实推进，最终形成明确权力和责任，上下承接和联通的总体治理结构。
党的十九大报告指出，要不断满足人民日益增长的美好生活需要，要使人民具有获得感、幸福感、安全感，这既是“不忘初心，牢记使命”主题教育阐释的“为中国人民谋幸福”的初心，也是市域社会治理的初衷。通过社会保障治理，公共服务治理和社会安全治理，能在一定程度上满足人们的获得感、幸福感和安全感，形成市域社会治理的最终目标体系。市域社会治理本身属于基层社会治理范畴，是传统基层社会治理的延伸，能够解决基层社会矛盾，解决基层社会问题，实现基层社会的和谐稳定和健康运行。基层社会治理是社会治理的核心要素，也是市域社会治理的行动原则。
党的十九大报告提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”的要求，加强社会治理体系建设，完善党委领导，发挥政府责任，注重社会协调，强调公众参与和法治保障的社会治理体系。在此基础上，第十九届四中全会提出了以“民主协商，技术支撑”形成社会治理体系，建立人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在市域一级，面对社会福利模式的不断变化，日益复杂的社会问题和矛盾，单一的政府服务和权威治理模式难以满足公民的个性化和多样化的社会需求。根据国家、市场和社会组成的体制，有必要实现政府治理、社会自我调节与居民自治的良性互动，形成“多中心、协同、整体”的治理模式。建立党委作为领导核心，以政府组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民等为社会治理的同心圆，涉及多个参与者，增强市域社会治理凝聚力和向心力，以推进国家治理现代化。
市域社会治理的主体和对象多元化，政策丰富，制度健全，为提高市场社会治理效率提供了重要的基础保障。但由于市域社会治理的复杂性，有必要在行政体制中建立纵向分工，权责相称，相互制约的协调机制。加强在多个治理主体上的沟通、参与、合作、协调和整合协作机制；利用区块链技术在治理对象中建立信任机制和信息交流互通机制；在政策保障上，建立上下连贯的联系机制。更重要的是，在此基础上，采取多种措施，以目标、政治、人民、问题、效果等导向为主线，运用党的建设、科学技术、法律、心理、道德、民事秩序等多种社会治理方法，共同开展社会行动，坚持系统治理、依法治理、全面治理、源头治理，在党委领导下，形成共建、共治、共享的格局，以经济、行政、道德等多种手段规范社会行为，充分发挥政治、法治、德治的作用。同时，应该与时俱进，不断创新，探索“五治”新模式，增强市域社会治理的协同效应。
为了解决市域社会矛盾，规范利益冲突，促进社会公平正义，必须形成有效的社会治理和良好的社会秩序，为市域社会治理能力现代化提供制度保障。在理论层面，有序制度不是“救火式”的补充制度，即等待事故发生后的应急制度，而应根据历史经验，国内外案例，结合社会面临的新形势和经济发展处于的新阶段进行研判，体现出及时性和前瞻性。更重要的是，一个有序的制度必须形成一个系统，否则会被人利用制度盲区钻空子，影响社会生态，增加社会成本，并产生弥补系统过失的成本。结合市域社会治理，在党委的政治引领和技术支持的保障下，有必要加快法治社会融合的建设，走法治道路，建立法治体系，加强“线上”联动，互相衔接。具体而言，在市域社会治理建设中，为了协调社会力量，平衡社会利益，规范社会关系，规范社会行为，防范社会风险，化解社会矛盾，需要建立科学完善的市域社会治理法治保障体系、公平公正的市域社会治理和法治实施体系，崇尚法治的市域社会治理法治文化保护体系，质优高效的市域社会治理法治服务保障体系，强大有力的市域社会治理法治促进保障体系以及公开公正的市域社会治理监督评估机制。
二、市域社会治理的构成要素
（一）空间范围
空间范围是市域社会治理的基本要素，它不仅强调市域社会治理的实施范围，而且强调市域社会治理的空间对象。一方面，市域社会治理是设区的城市实现国家治理的具体实践。由于设区的城市市区范围既包括城市行政区域内的城市社区，也包括城市管辖范围内的城乡社区，因此市域社会治理是城市社会与农村社会的融合治理，面向的是整个城市的空间范围。另一方面，空间范围要素也突出了市域社会治理对象的空间相关性特征。其治理对象通常表现出复杂性、全面性和相关性的特征，并且常常是在社区或县级层面难以解决的治理问题，或者是难以被国家治理有效和完全触及的问题。陈一新秘书长将其总结为“解决影响该地区国家安全、社会稳定和人民和平的悬而未决的问题”。市政社会治理所关注的问题通常不是孤立的，而是更多问题联系和交织在一起，这需要市域社会治理机构“整合统筹社会治理各项任务的整体意义”，树立城市空间观，并“全面开展治理行动”。
市域社会治理中的行动主体要素也被称为参与者要素，它具有多种特征，呈现出多元化的样态，包括党委和政府、经济组织、社会组织、自治组织和群众组织以及人民群众等。在社会治理的市域范围内，这些参与者在一定程度上是明确的，每个参与者都有一定数量的资源，同时在现代的流动社会中，势必通过某种互动来交换资源，这种交换往往依赖于一个网络，即行动网络，也可以直接称为“社会治理行动网络”。要充分发挥多元主体在法治建设中的积极作用。换言之，市域社会治理的社会化是建立在这种行动网络的优化基础上，即“通过充分发挥各级党委的领导核心作用，在市域范围内形成有效整合社会各方资源、动员社会各方力量参与的共建共治共享的社会治理格局。”市域社会治理中的主体间合作和合作行动网络的形成是有效治理的核心问题。重要的是，市域社会治理尤为强调大范围的合作，更多的合作层级以及在市域空间范围内进行全面合作。合作关系的形成和合作的有效性是市域社会治理顺利进行的重要保证，只有将每个主体置于整个合作行动网络的范围内，才能塑造和优化更有效的合作关系，全面建设和发挥民主协商机制，建立“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，有序推动市域社会治理的现代化进程。
治理方式是实现市域社会治理目标的关键要素。从治理方式的角度来看，市域社会治理是相应治理主体综合利用党建、法律、道德、心理、科学技术和民规民约等社会控制手段进行的社会行为。在市域社会治理中，治理方式表现出复合性、信息性和智能性的特征。因此，市域社会治理必须坚持“一建设五治理”，即在党的建设指导下，实现自治、法治、德治、心治、智治的统治，这是实现市域社会治理方式刚性与柔性相融合的时代要求。当前，尽管新技术和硬技术为市域社会治理带来了高效率，但它们同时可能导致诸如“技术伦理”“精细过度”“人际关系缺失”“道德标准僵化”和“个人隐私泄漏”等问题。因此，在市域社会治理中，既要强调治理刚性，又要强调治理温度，要充分发挥“道德、心理和民规民约”等手段在市域社会治理中的重要作用。贯彻“以人为本”的核心思想，通过“齐之以法、晓之以理、动之以情”的复合治理方式促进市域社会治理。最后，市域社会治理方式必须充分吸收现代科学技术，实现信息化和智能化的治理目标。
治理目标是市域社会治理行动主体通过进行治理行动期盼达到的主观假设，它指明了市域社会治理实践的方向。市域社会治理的直接目标是在城市范围内以及市域层级内解决社会矛盾和解决社会问题，最终目标是市域社会的和谐与稳定。直接目标是市域社会治理主体在治理实践中直接面对的目标，包括解决城市的社会矛盾和解决城市的社会问题。在新时代，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间”的矛盾已成为社会的主要矛盾。这种变化意味着我国的社会矛盾表现出新的特征，如“矛盾的源头复杂化、社会化和相对集中，矛盾的内容相关性和叠加性”，社会矛盾不仅表现为数量和类型的提升，而且还表现为规模的扩大，范围的扩展，类别的交织和风险的叠增。社会矛盾的复杂性是前所未有的，矛盾的范围在市域中更加明显，需要对空间区域进行全面、协调和系统的治理，打破“细分”，传统的县域社会治理已经不能继续成为解决方案了，只有通过在市域一级采取治理行动才能逐步解决，因此解决市域地区的社会矛盾已成为市域社会治理的直接目标，市域社会治理的最终目标是促进市域社会的和谐稳定和健康运行。社会的良性运行习惯取决于社会的和谐与稳定，人们对美好生活的向往取决于社会的良性运转，社会和谐稳定和健康运作是市域社会治理的最终目标。强调市域社会的和谐与稳定，意味着强调市域社会范围内人与人、人与社会、人与自然的和谐共处；强调市域社会的健康运行是要实现“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”的全面、协调、可持续的科学发展。
治理层级是最能反映市域社会治理基本特征的组成要素。从行政层面上看，目前中国已经形成了“中央-省级-地级-县级-乡（镇）级”五个层次，这些行政层次的安排长期以来一直发挥着重要作用。但是，在社会治理的背景下，过长的管理层次链可能会带来一些挑战，例如行政层次信息失真，政策失真以及任务重复等问题。因此，优化治理层级成为提高社会治理能力和推进社会治理现代化的重要问题。一些研究认为，国家治理体系包括较高的国家级，省、市、自治区级的中级以及省、市、自治区级以下的基层。从某种意义上说，这种划分避免了过长的行政管理层次链所造成的问题。但是，行政层次和治理层级不同，我国的社会治理可以分为三个层级：国家社会治理、市域社会治理和县域社会治理。国家社会治理侧重于顶层设计，县级社会治理侧重于基层实践，而市级社会治理则属于中层，具有连接和过度的地位。它是国家社会治理与县域社会治理之间的桥梁，起着举足轻重的作用。最高层的设计和基层的实践在这里汇通，制度势能逐渐转化为社会治理的动能，城市层面的社会治理协调和总体规划已成为当前社会治理机制创新的重点课题。治理层级作为构成要素充分凸显了市域社会治理的枢纽性特征。
三、多元主体参与市域社会治理实践难题
“社会治理社会化是一个过程，在这个过程中，通过党和政府的领导下，多个治理主体要素协调并存，共同参与社会公共事务的治理，分享发展成果。”解决社会矛盾和争端、最大程度消除社会分歧，建立共识的根本途径是通过在社会组织和社会资源的基础上引入社会力量，鼓励群众参与，从而实现合作治理。社区是市域社会治理的基本单位，也是多元主体参与社会治理的最直接平台和最重要形式，但在实践中出现了以下问题。
（一）多元主体参与度不齐
从目前情况来看，基层组织工作人员以及具有一定能力和资源的社区工作参与者，如退休的机关企事业单位管理人员、私营企业主等主动参与社会治理意识较强，在社区活动、志愿服务、治安维护等方面发挥了一定作用。但是，其他主体在参与或组织社区公共事务中积极性不高、参与感不强，或只对关系切身利益的物业、治安等领域方面有所行动。总地来说，社区基层组织动员社区精英的效果比较明显，而动员普通群众参与社区治理则面临困境，呈现出“内卷化”的情况，一定程度导致社会资源无法与普通群众对接，难以形成持续性的长期管理机制。从中衍生出亟待解决的治理课题便是如何调动更广大普通群众的参与积极性，促使其完成从“旁观者”到“参与者”的角色转变、从“要我做”到“我想做”的思维转变。
随着城市化进程加快，人口区域流动、城乡流动加速，逐渐形成众多流动人口集聚的社区。从空间分布来看，城乡结合部因相对低廉的生活成本、房租以及便捷的交通，集聚强度不断增强。但是，这些小区普遍存在基层组织管理疏松、自治组织不健全、社区文化淡薄的问题，多元主体参与治理的平台渠道尚未健全，参与质效更是无从谈起。在众多混合型社区中，流动人口的认同感和归属感不强，直接影响参与社会治理的主动性和积极性。
随着市域社会治理精细化要求越来越高，社会治理任务也越来越重，“事多、人少、酬低”成为基层面临的普遍性困境，职业发展通道不明朗、专职或兼职队伍力量不够、薪酬待遇偏低、获得感不强等系列问题也亟待解决。参与市域治理人员的稳定性相对不足，持续性偏低，创新性不够，成为构建共建共治共享社会治理格局的制约因素。
从社会组织角度上来看，因政策、投入、监管等因素造成的参与瓶颈，很大程度上反映出政府对多元主体参与的认识有待加深。同时，大部分社会组织高度依赖街道、社区，自我发展和建设能力较弱，加上经济资源较少，造成公共服务能力不强，治理能力难以发挥的局面。
四、多元主体参与市域社会治理的路径探索
（一）探索政府和其他主体参与市域社会治理的新关系
“政府与其他的社会治理行动者之间是一种平等合作的关系，都是合作行动者。”多元主体参与共治的治理模式，首先依赖于政府职能的转型。通过平等协商、合作互信的制度规范，逐渐将某些公共权力让渡给社会其他主体，通过引导的方式将这些新兴力量吸纳到社会治理工作中来，确保能够及时有效地解决社会问题。积极推进政事分开、政社分开，发挥市场优胜劣汰的动态调整机制作用，坚持市场化取向和社会化方向，充分调动社会组织和专业公司力量，通过社会化方式推动治理专业化水平持续提升。
在这个良性的治理体系中，多元主体参与并不意味着摒弃政府功能，而是通过破除“资源供给垄断”的传统思维，主动分离公共服务的生产和供给，以满足更加多元的公众需求。在转变政府职能的同时，还需要增强多元社会主体的自治能力。在市域社会治理中，想要实现二者之间平等的良性互动，最现实的途径之一便是提升其他主体参与治理的能力和水平，增加行动自主性，避免陷入“引导”与“被引导”，甚至是“管理”与“被管理”的对立局面。
调动流动人口参与市域社会治理，是流动人口服务管理转型升级的应有之义，也是构建高质量社会治理体系的必要前提，其着眼点在于引导流动人口有序融入城市，不断增强其归属感和融入感。在实际工作中，可以探寻建立以加强流动党员及团员服务管理为抓手，加强乡镇（街道）、村（社区）党群服务中心建设，党组织、党员联系服务群众的工作体系。基层党团组织积极吸收和组织流动党员、团员参加组织生活，发挥他们在主动参与社区管理、社会治理方面的模范带头作用。
长期以来，城乡分割的二元人口户籍管理制度增加了农村流动人口大城市疏离感。因此，要不断完善以流动人口居住证积分为保障核心的流动人口积分落户制度，保障其在居住地依法享有义务教育、新生代劳动职工就业、参加社会保险、缴存提取和合理使用住房公积金的基本权利，享受办理出入境有效证件、换领或者补领有效身份证等公共服务方面的便利，努力满足新生代流动人口对于公共服务的需求和期待。同时，完善对无职业、无固定工作住所、无其他固定收入的流动人员以及老弱病残经济困难人员的医疗帮扶和救助保障措施，做好对农村流动人口中新生代精神功能障碍疾病患者的基本医疗和应急救助保障工作，将符合条件的精神障碍患者和医院纳入精神疾病应急和救助基金保障的范围，尤其是要分析和透视新生代精神疾病农民工的年龄和流向，加强对80后、90后等城市新生代农民工的流动就业创业和引导。
1960年代开始的“枫桥经验”的实质在于“依靠和动员群众，坚持当场解决矛盾，避免矛盾上报”。随着我国国情、社会条件和人民水平的变化，动员多个主体参与市域社会治理，应植根于维护社会和谐稳定的核心命题和民生基础，并逐步扩大至公共服务和基层治理领域。
在市域社会治理实践中，必须充分利用调解员扎根基层、了解情况和群众信任等独特优势，充分开展“随手调解”工作，广泛吸收公证人、仲裁员、退休政法干部、专家学者、富裕能手、返乡优秀务工人员、律师、医生等专业人员加入人民调解员队伍；积极促进网格力量的整合，充分发挥网格工作人员收集报告问题隐患，调查说服的职能；充分发挥行业协会协调矛盾和纠纷的作用，加强与有关行业管理部门，社会团体和组织的联系和沟通，促进行业和专业调解组织的建设；整合城市专家资源，建立覆盖市、县两级的人民调解专家数据库。
另外，可以利用政府购买服务等新方式，引入专业组织参加解决冲突，对特殊人群进行定期和不定期的心理干预和心理咨询，以有效防止特殊人群引起的冲突和纠纷；积极发挥律师的专业和实践优势，探索建立律师的调解工作机制，努力消除萌芽状态下的矛盾和纠纷，促进参与纠纷工作各方的多元共同治理的常态化发展。
党的十九大的报告指出：“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”，表明了确保和改善民生是社会治理社会化的基本条件。在统筹城乡治理的基础上，加强市域社会治理应立足于提高公共服务水平，更好地维护和改善民生。要积极推进服务管理政务下沉，深化民生服务和安全网络建设，加快建设便捷高效的社区综合体，为居民提供全天候、一站式的社区服务。通过保护和改善民生，让人民共享共同建设和治理的成果，不断强化社会治理的基础内涵。同时，通过提高公共服务水平，增加多元主体的区域认同感。尝试实现以小区（院子）为基本单元，以社区为基本单位，构筑“邻里守望”等多元化社区共同体，并以此为平台，积极组织活动，营造“家园”氛围，增强“家园”认同感，提高个人自我管理和自助服务的主动意识。在持续建设的基础上，探索建立长线激励机制，不断完善团体防控奖励专项资金管理制度，奖励参与团体防控的人员和志愿服务，广泛采用发放购物券、餐厅券、微信红包、现金奖励等多种形式给予嘉奖，将有关线索信息上报给有关部门，按照“一事一议”的原则增加奖励，并开展网格成员、志愿者、最美丽邻居等评选活动，强化多元主体在市域社会治理中的主人翁意思，充分调动其积极性。
社会组织是市域社会治理的重要主体和支持，党的十九大明确提出，社会治理的重点应下放到基层，发挥社会组织的作用，实现政府治理与社会调控与居民自治的良性互动。从社会组织专业化的角度出发，应强调差异化原则，以人民群众的需求为指导，引入社会组织，在社区建设与发展、矛盾纠纷、公共安全、志愿服务、生态环境保护等方面发挥其专业优势，以填补政府在公共服务方面的薄弱环节，持续满足人民的多样化需求，并提高市域社会治理的“精细化”水平。建立权责利相统一、按劳计酬的政府购买服务制度，实现“以钱养人”向“以钱养事”转变。一方面，完善社会组织管理法律制度，加强对准入评估、启动评估、中期评估和结业评估等各个过程的监管评估，减少因其发展而产生的操作风险，并确保长期优化公共服务供应；另一方面，持续增强社会组织协调资源的能力，以专业优质的服务为支点，以规范化的专业培训为保证，利用各方的人力、物力和财力加强组织发展的基础，从根本上提高其可持续性。
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