【总说明】颁行于1999年的《预防未成年人犯罪法》存在以下三大问题：一是在未成年人罪错行为的分级上，存在科学性的硬伤，主要体现在将触犯《刑法》的“触法行为”与仅属于违反《治安管理处罚法》的违法行为一起归为“严重不良行为”，忽视了两种行为的本质区别。二是在对未成年人罪错行为的预防措施上，存在着设计的硬伤。该法既没有合理梳理监护人管教、学校教育、社区干预与行政干预、司法干预之间的关系，也没有合理衔接治安管理处罚、专门教育、收容教养、刑罚等现有处罚措施之间的关系，更缺乏“提前干预，以教代罚”性质的保护处分措施体系设计，造成对罪错未成年人“一放了之”和“一罚了之”的双重困境，其根源是未能接受和体现现代少年司法的基本理念。三是在该法与《未成年人保护法》两部法律的定位及关系上，存在着理解的硬伤。现行《未成年人保护法》中存在着诸多应当属于《预防未成年人犯罪法》的内容，而《预防未成年人犯罪法》中也存在不少应当移入《未成年人保护法》的内容。
针对上述三大硬伤，本专家建议稿主要有以下考虑：一是主张将本法预防的行为分为不良行为（虞犯行为）、严重不良行为（违警行为）、触法行为（或称“触刑行为”）和犯罪行为四级，并采用“未成年人罪错行为”的统称。二是主张建立包括未成年人罪错行为的非正式干预（责任主体主要是监护人、学校、社区）与正式干预（责任主体主要是国家行政与司法机关）为一体的预防体系，并相应地明确了两类预防主体的责任和措施。其中，对于非正式干预体系，重点突出“提前干预”，明确了监护人和学校的惩戒权、社区的干预责任等；对于正式干预体系，重点突出“以教代罚”的思路，整合现有措施设计了包括教育处分、观护处分、禁闭处分、教养处分四类处分措施在内的保护处分体系。三是主张《预防未成年人犯罪法》的“少年法化”和《未成年人保护法》的“福利法化”。这一修法思路既可以明确两部法典的立法重心，也有利于合理区分两部法律的立法空间。
本专家建议稿已按全国人大社会建设委员会在2018年12月28日提出的交稿时间要求及本人的承诺，提前一日于2019年4月14日提交全国人大。建议稿的研究起草工作得到了团中央的委托和资助，此次将原文公开发表得到了委托方的许可并做了校对性文字完善。参与建议稿研究的主要有张善根、田相夏、滕洪昌、王江淮、李乾、刘昊、孙鉴、樊志美、刘悦、郗培植、罗建武、刘金晓、李宜、韦倩、申长征、陆越、丁明洋等。需要特别说明的是，本建议稿的研究和起草坚持了中立性原则，属于纯学术研究，文责自负。
本条中的未成年人罪错行为是不良行为（虞犯行为）、严重不良行为、触法行为、犯罪行为的统称，中央《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》中使用了未成年人罪错行为的提法，本条也采用此提法，在立法目的中直接呈现。
本条在原法条“立足于教育和保护，从小抓起”的基础上，按照未成年人犯罪的发生、发展规律，明确了针对不良行为、严重不良行为、触法行为、犯罪行为（统称罪错行为）分别进行预防、干预、处分和矫治的逐级预防机制。
逐级预防遵循了犯罪发生演变的规律性，符合预防犯罪思维的逻辑，也有利于突出预防犯罪工作的针对性和建立预防犯罪机制。
以社会各界所广泛关注的“校园欺凌”预防为例，根据其行为的性质可能仅仅是不良行为，也可能是触犯治安管理处罚法而构成严重不良行为，还可能属于触犯刑法造成严重危害后果但因为未达到刑事责任年龄的触法行为，亦可能属于刑事犯罪行为。对校园欺凌的防治，立法的完善不能笼统地作出“应激性反应”，而必须设计系统的预防、干预、处分和矫治机制，这也正是本建议稿的主要考虑。
六字方针、八字原则在《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《刑事诉讼法》等中均有重申，这是我们国家预防未成年人犯罪多年来形成的中国特色的方针和原则。本条意在将其正式明确为预防未成年人犯罪的基本方针和原则。
同时，为避免六字方针、八字原则的虚化，本条明确了相应的措施和路径。
中央《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》提出了“‘提前干预、以教代刑’特点的保护处分措施”的命题，并要求“推动专门教育与治安管理处罚、收容教养、刑事处罚等配套衔接”。建议稿旨在贯彻落实这一要求，根据未成年人罪错的特点，整合专门教育、治安管理处罚、收容教养、刑事处罚等原有措施，借鉴国外先进经验和立法，系统设计了衔接有致、符合未成年人罪错预防需求，包括教育处分、观护处分、禁闭处分、教养处分四种类型的保护处分措施。
本条协调机制的规定参考了美国“少年司法与少年犯罪预防法”［The Juvenile Justice and Delinquency Prevention Act（JJDP）］在司法部下设少年司法与少年犯罪预防办公室OJJDP（Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention）的做法和经验，增加国家建立预防未成年人犯罪工作委员会的规定，并明确由其承担预防未成年人犯罪和推动未成年人司法改革的领导、协调职能。
本条也是对实践证明行之有效的、在原综治委下设预防青少年违法犯罪专项组工作机制的立法肯定，考虑到独立未成年人司法制度是预防未成年人犯罪的核心制度，而我国未成年人司法改革还相对滞后，本条对未成年人司法改革进行了突出强调。
本条将原第三条第一款和第四条合并为一条，专门规范政府的职责。
本条关于各级人民政府预防未成年人犯罪职责大体未作修改，但是考虑到自预防未成年人犯罪法实施以来本条规定的执行情况不是太理想，因此增加了“各级人民政府每年应向同级人民代表大会报告履行预防未成年人犯罪职责情况”的规定，以强化对政府履行预防未成年人犯罪职责的监督，同时删除了原第三款，更加清晰地将执行与监督分离。
本条把原第三条第二款的笼统规定中的司法机关分离出来，并单独作出规定。由此将实践中探索的“两条龙”工作体系通过立法明确固定下来。
本条也是对中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组、最高人民法院、最高人民检察院等联合颁布的《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》、公安部《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》、最高检《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》等规定中关于各部门、组织加强联系、衔接、配合，建立“两条龙”体系的规定，提炼为法律的规定。
本条对专业机构、专业人员与独立考核作出了特别的强调。设置专门机构或者指定专人，是保障未成年人司法专业化的重要措施之一，同时也是世界许多国家未成年人司法的重要经验。未成年人司法除了查明事实、核实证据和适用法律以外，还有大量案外工作，以帮助未成年人重新回归社会。因此，在评价考核未成年人司法工作时，应当充分考虑这一特殊性。
由专门机构及品格高尚、有专业素养的司法官办理未成年人案件是一条国际惯例，也应是我国《预防未成年人犯罪法》的基本要求。未成年人司法要关注“行为人”而非“行为”，注重的是“需求发现”和孩子重新回归社会。所以需要机构和人员的专门化，以保障办案的专业化，以充分遵循“儿童最大利益原则”，力求挽救最大多数孩子的最大可能性。未成年人司法发展的规律表明，虽然专门机构并不等于专业化，但缺乏专门机构则几乎必然意味着未成年人司法特殊性的无法得到保障。
本条根据我国司法实践特点，特别要求“将未成年人案件办理与犯罪预防工作单列进行考核”，以更切实地落实办理未成年人案件专门机构和专门人员这一原则。
原法第二章“预防未成年人犯罪的教育”无论是标题还是内容都令人费解。这一章大体体现的是一般预防（一级预防）的立法思路，但是其仅仅提炼出教育缺失是导致未成年人犯罪的危险因素，并只规定了预防未成年人犯罪的教育措施。这种提炼缺乏足够的理论与实证依据，无法解释为何不规定其他一般预防措施。例如，联合国利雅得准则在未成年人犯罪一般预防方面的内容就包括了家庭、教育、社会政策多方面内容。如果一定要将一般预防作为《预防未成年人犯罪法》专章的内容，那么预防教育似乎至多只能视为一项预防措施。
从内容来看，该章以八个法条规定家庭、学校、其他相关部门以及社会应当开展预防未成年人犯罪的教育活动。这些规定基本上属于倡导性规定，并不具有强制性或者难以具有强制性。如果一定要将预防教育作为《预防未成年人犯罪法》的内容，其实概括为一个法条已经足矣，无必要以一章的篇幅琐细而实质重复地予以规定。此外，该章标题“预防未成年人犯罪的教育”也具有明显的语病。[1]
因此，本条将原法第二章的内容浓缩为一条（基本保留第六条，将第七至十三条提炼为一款），既保持了立法的延续性，又有利于明确本法的调整重心及其与《未成年人保护法》的区别。
原法第五章“未成年人对犯罪的自我防范”无论是从其在法典中的位置，还是内容来看，均显突兀和不合适宜。从法典位置来看，将自我防范横亘于对严重不良行为的矫治与重新犯罪预防之间，阻断了逐级预防的逻辑结构。从该章包括的四个法条内容来看，第四十条总体上应属于总则规定的内容，第四十一条属于《未成年人保护法》或者本应制定的《儿童福利法》的内容，第四十二条属于“正确的废话”。如按照今天未成年人保护的观点看，第四十三条鼓励未成年人与犯罪作斗争的思路，因为容易造成不利于未成年人保护的负面效果，也可能会引起较大的争议。[2]
因此，本条将原法第五章“未成年人对犯罪的自我防范”的内容整合归入总则，既保持立法的延续性，也进一步完善了本法的结构和立法重心。同时（1）将该章应属于《未成年人保护法》的第四十一、四十二条移除；（2）基于未成年人的不成熟性，将不宜明示具有鼓励未成年人与犯罪作斗争的第四十三条也删除。
本条第一款规定了未成年人罪错身份信息保密制度。
本条第二款明确了罪错记录封存与消灭的原则性规定，与各章有关记录封存与消灭的具体规定呼应。
本条第三款针对预防未成年人犯罪实践中所客观存在的歧视与差别对待现象，综合《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》相关条文，进一步明确了未成年人不因罪错记录而遭受任何形式歧视和不利后果的规定
根据预防未成年人犯罪研究薄弱的状况，针对性增加国家鼓励支持学科、专业、人才培养及研究的规定。
1．参考其他国家立法例，界定虞犯行为的类型与性质，考虑到修法法条内容的延续性，没有采用“虞犯”的概念，而是仍然沿用了“不良行为”的表述，并对不良行为的主要类型及其实质内涵进行了明确。从形式上看，不良行为尚未触犯《治安管理处罚法》和《刑法》，但又不符合《中小学生日常行为规范》等。本条修改重在解决原法条对不良行为界定不清晰的问题。不良（虞犯）行为应区别于严重不良行为、触法行为和犯罪行为，特别是应当和严重不良行为清晰区分。从实质上看，本条将不良行为的特点归纳为“虞犯性（成年人可为而未成年人不可为）”“自害性或轻微害他性”“犯罪倾向性”等，并使用了“有害于未成年人健康成长”的立法语言表述。同时，基于此实质判断列举了九种不良行为。界定更为清晰，方便操作，更加符合中国国情。
2．更加清晰的界定不良行为的内涵和外延，将原条文中携带管制刀具、打架斗殴、辱骂他人、强行向他人索要财物、偷窃、故意毁坏财物、参与赌博或者变相赌博等行为移入严重不良行为。明确这些行为不属于虞犯行为范围，而是属于违警行为（即违反《治安管理处罚法》的行为）的范围。
3．本条规定的第一、二款具有“成瘾性”，不利于未成年人健康成长；《治安管理处罚法》中并未涉及到未成年人持有、观看、收听不良音像视频制品、读物，因此需要在第八款予以规定；针对引发热议的早恋行为，因其并不具有自害性和他害性，故在本条中并未予以规定。
本条明确了预防未成年人不良行为的三大责任主体：父母或者其他监护人、学校、社区（居民委员会、村民委员会）。需要说明的是，建议稿根据“近距离责任原则”，强化社区预防，将原法所规定的责任主体范围增加了居民委员会和村民委员会。
三大主体的责任有法律依据：（1）父母或者其他监护人的主体责任，源自《民法总则》规定的监护权。（2）学校的主体责任，源自教育法所规定的学校对未成年学生的“教育、管理、保护”职责。（3）居委会、村委会的主体责任来自于《居委会组织法》和《村委会组织法》“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的……青少年教育等项工作”“调解民间纠纷，协助维护社会治安”的职责要求。
本条的另一个完善之处在于，进一步明确了监护人、学校、社区应当及时制止、教育未成年人不良行为的责任，并且规定不得放任不管、怠于行使管教职责。
原法的一个弊端是，对于监护人设定了教育未成年人不得有不良行为的职责，但是并没有明确赋予其必要的权利。本条明确规定了监护人惩戒权，同时为了防止惩戒权的滥用做了不得实施家庭暴力和虐待的限制。
需要说明的是，由于父母管教子女的个性化差异，本条没有细化规定惩戒权的内容、方式、程序等。
吸烟、饮酒等其他尝试、沉迷成瘾性物质是典型的未成年人不良行为，有关预防性规定应当属于《预防未成年人犯罪法》而非《未成年人保护法》的立法内容。
本条的修改主要有两处：一是将“酗酒”改为“饮酒”；二是吸收地方性预防未成年人犯罪立法经验，增加不得让未成年人代购烟酒的规定；三是增加销售烟酒场所应当设置禁止向未成年人出售烟酒的警示标志规定。
与吸烟、饮酒一样，沉迷网络也属于具有自害性，并可能导致更严重罪错行为的不良行为，也属于典型的未成年人“虞犯”行为。
因此本条主张将防止沉迷网络在《预防未成年人犯罪法》而不是《未成年人保护法》中进行规定。除了内容归属错误外，《未成年人保护法》第三十三条的规定还存在另一个弊端，即规定的是“国家采取措施，预防未成年人沉迷网络”，但防止沉迷网络的首要责任主体应当是监护人、学校和未成年人最密切生活的社区。基于上述考虑，本条作出此内容规定。
本条吸收和完善了《未成年人网络保护条例（草案稿）》的内容，对禁止未成年人适用电子游戏的时间作出了明确。使用电子游戏是未成年人的权利，基于保护目的而对未成年人权利进行适当规范和限制，由法律而非行政法规规定更为合适。
旷课是未成年人开始罪错行为的萌芽行为，应当重视并进行预防。本条与原法条保持一致性，将预防中小学生旷课单列一条，并增加了第二款的规定，这也是对学校管理和《中小学生守则》（2015年修订版）的立法支持。
本条第二款还规定了监护人、学校对无正当理由旷课学生的管教辅导责任。
预防夜不归宿、离家出走、流浪是《预防未成年人犯罪法》的调整内容，因此本条主张将未保法的相关内容移入、整合至本条。
本条基于预防夜不归宿的考虑，增加了“在无人监护下深夜游荡或滞留公共场所”的预防性规定，并将原法第二十条有关预防“离家出走”的规定整合入本条。
同时吸收地方性预防未成年人犯罪立法经验，增加了对旅馆业接纳未成年人的责任规定。
另一个值得说明的是，本条将收留夜不归宿、离家出走未成年人通知监护人或向公安机关报告的时间从二十四小时修改为三小时，主要是基于预防儿童失踪的“黄金3小时”定律考虑，也是为了更有效的预防未成年人夜不归宿、离家出走。
此外，救助流浪未成年人是民政部门的职责，民政部门设置有专门的未成年人保护中心，因此本条增加了可向民政部门报告的规定。
本条没有完全移植其他国家有关未成年人宵禁的规定，但做了符合我国国情的借鉴。
本条在前条规定的基础上，明确了公安机关、民政部门预防未成年人夜不归宿、离家出走等的职责。
本条借鉴香港等地区和国外经验，增加了开展深宵拓展服务，帮助游离出监护状态未成年人的内容，并且将这一职责明确赋予了负有青少年保护职责的共青团和负有流浪未成年人救助保护职责的民政部门，以避免职责不清。
本条增加了对于未成年人与有品行不端之人交往的制止与报告义务。
我国有“近朱者赤近墨者黑”的古语，这一传统观点也得到了现代犯罪学的支持。根据美国现代著名社会学家与犯罪学家埃德温·哈丁·萨瑟兰（Edwin Hardin Sutherland）的差异交往理论，人们的犯罪行为多是在与他人交流过程中通过与他人的互动而习得的，此种学习过程多发生在亲密的人群之中，他们多通过交往对象来获得犯罪动机与犯罪技巧，当周围人群中赞同违法的解释超过反对违法的解释时，行为人就很有可能变成违法者。
将不良交往视为未成年人的不良（虞犯）行为并进行早期干预，是各国少年法的通常做法。本条在原法条关于制止组织和参加不良行为团伙的基础上，进一步增加了预防和制止与“品行不端之人交往”的规定。为了便于操作，本条没有明示何为品行不端之人，而是交给父母或者其他监护人、学校、村民委员会、居民委员会根据生活常理判断和裁量。
本条增加了社区责任主体，并做了文字上更加准确的描述。
原条文的不足之处是对学校和教师提出了教育管理的要求，但是并没有赋予其必要的管理手段。对不良行为的预防应尽可能依靠非正式控制方式，尽可能避免国家正式干预。本条增加明确赋予学校和教师惩戒权的规定，同时规范惩戒权的行使，以尽可能发挥学校和教师预防未成年人犯罪的作用。
本条吸收教育部正在制定的《未成年学生学校保护规定》对学校、教师惩戒权及其内容的规定，正式明确了学校和教师的惩戒权并进行了规范。
本条吸收教育部正在制定的《未成年学生学校保护规定》的内容，在法律层面明确了学校对违法违规物品的检查、扣押权。
学校对违法违规物品的检查、扣押权是学校“教育、管理、保护”职责的题中应有之义，但是因为法律层面未正式规定，带来实践中学校管理的难题和争议，本建议旨在回应此难题和争议，强化学校在预防未成年人不良行为中的作用。
亲职教育是对父母实施的教育，其目的在于改变或加强父母的教育观念，使父母获得抚养、教育子女的知识和技能。本条增加了家庭教育指导应包括预防未成年人不良行为的专门内容。
言传身教是预防未成年人不良行为最好的途径。本条在原条文基础上做了系统完善，主要是增加了招聘教职员工品行审查及日常品性监督制度的内容。
未成年人进入不适宜进入的场所，是各国少年法普遍规定的不良（虞犯）行为之一，也是预防未成年人犯罪的重要制度。因此这部分内容属于《预防未成年人犯罪法》而非《未成年人保护法》的规范内容。
本条将实践中存在争议的酒吧，明文规定为不适宜未成年人进入的场所，同时明确不得开办未成年人不适宜进入场所的“学校周边范围”为二百米，细化了未成年人不宜进入场所的警示要求，强化了拒绝接纳未成年人的可操作性，规定对于无有效证明已经成年的应拒绝进入等。
为了预防监护人侵害被监护人利益，国外普遍规定了监护监督制度，从监护人的选定到监护人履行监护职务，全面予以监督。
此条的修改重在完善中国特色的监护监督制度：一是增加了监护监督的主体———民政部门，因为根据国家亲权原则民政部门是承担未成年人监护责任的法定国家机关；二是明确了监护监督的具体方式。
本条完善了表述方式，将“违法犯罪”修改为“罪错”。同时增加了以未成年人为对象的出版物不能含有极端、封建迷信内容。
本条对父母或者其他监护人、学校和村民委员会、居民委员会预防未成年人接触不良信息的责任进行了明确。
参考其他国家立法例，增加对电影电视等关于观众、使用者最低年龄的明示要求。
现行法的一个显著不足是严重不良行为的界定不清晰，将“治安违法行为”及触犯刑法的“触法行为”混同。
本条以未成年人罪错行为发生发展的规律及社会危害性大小为依据，基于逐级预防的思路，明确将严重不良行为界定为治安违法行为（“违警行为”），即扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚的违反治安管理的行为。同时，将存在性质差异，触犯刑法的“触法行为”从严重不良行为中分离并予以单独设置预防、处分措施。
严重不良行为应按照不同类别进行归类并完善。同时，干预未成年人严重不良行为（治安违法行为）应当坚持提前干预思路，对行为定性而不定量，不能等“猪养肥了再杀”。因此，取消了“屡教不改”等触犯多次的表述，以便尽早、更有效地预防未成年人犯罪。
本条设置了开放且灵活的教育处分措施，这些处分措施的特点均是不具有限制或者剥夺人身自由的社区性措施，且重在针对有严重不良行为的特点，体现教育的目的和效果。
对于具体措施的适用，应当参照现有规定进行执行。其中对于未成年人罚款的金额，一方面应当轻于《治安管理处罚法》对于类似严重不良行为的处罚金额规定，另一方面，应当考虑到不能过于增加严重不良行为未成年人及家庭的经济负担。另外，考虑到实际情况，可以赋予公安机关设置不涉及人身自由的、有利于干预未成年人严重不良行为的其他教育性的处分措施。
本条将实践中探索而得出的且行之有效的社会观护制度予以提炼，同时借鉴国外少年法的“中间性保护处分措施”的做法，设置了观护处分措施。并将观护处分的对象限定为屡教不改或缺乏有效监护条件的有严重不良行为的未成年人。
观护处分的意义在于，一方面可以有效弥补缺乏有效监护条件的有严重不良行为未成年人教育矫治空白的不足，另一方面也有利于通过改变有严重不良行为未成年人成长环境的方式，促进其教育矫治，有效预防其不良行为的进一步恶化。
本条规定可以执行观护处分的主体包括志愿家庭、福利机构、公益机构、医疗机构和专门学校，在操作中为了防止前述家庭和机构互相推诿或者争议，根据严重不良行为的程度将观护处分执行者的顺序设定为观护家庭、福利机构、公益机构、医疗机构和专门学校：家庭观护的环境应当是最有利于未成年人矫正的；福利机构根据其性质也应当承担观护的职责；公益机构不具有盈利性质，如果有条件的，也应当允许其承担观护职能；专门学校具有一定的强制性，其矫正措施也相对严厉，由专门学校进行观护处分的未成年人，其实施的严重不良行为的性质应是最为严重也最难矫治的。
对原条文进行了以下完善：
一是使用初级专门学校替代工读学校的提法。专门学校与工读学校在实质上是一致的，2012年《未成年人保护法》修订后第二十五条已将工读学校的表述修改为“专门学校”，《预防未成年人犯罪法》也应同步修订，因为工读学校的概念具有标签化效应，不利于罪错未成年人的教育与帮扶。
二是对执行观护处分的专门学校管理模式等作出了明确规定，强调专门学校的性质和定位应是一种教育的形式，不同于监管改造场所，其定性仍然是义务教育学校的范畴。
三是根据专门学校的特点，强调应当开展法治教育，还可以开展职业教育，使有严重行为学生具有一技之长，能够更好的融入社会当中，自力更生，遵纪守法。
需要特别指出的是，本条采取了专门学校分级的思路，将普通专门学校表述为“初级专门学校”，以和执行教养处分（收容教养）的（高级）专门学校在名称、管理模式等方面进行区别。
本条为新增条文，秉持“宽容而不纵容”的思路，将《治安管理处罚法》所规定的行政拘留措施改造为禁闭处分措施。
禁闭处分的设计依据是“短促而激烈的震撼措施”（“当头棒喝”）理论，本条借鉴了德国《少年法院法》的规定，将禁闭处分设计为具有监禁体验的特点，其适用的前提是教育处分、观护处分无法达到预期目的。
禁闭处分执行场所的选择，应当按照“由轻到重”的方式进行选择。禁闭处分的具体实施既要让具有严重不良行为的未成年人感受到应有的惩戒，但也应当区别于其他机构内的罪错未成年人，以防止交叉感染，同时也保护被禁闭处分人的合法权益。
针对未成年人警务专门机构建设滞后的情况，本条对于公安机关未成年人警务专门机构提出了明确的要求。
建立未成年人警务专门机构是《北京规则》第12条的明确要求，也是《国务院儿童发展纲要》“加快建设公安机关办理未成年人案件专门机构或落实专门人员”的明确要求。尽管自1991年以来，很多法规、文件中均有关于公安机关办理未成年人案件专门机构的要求，但是落实情况一直不理想，为此本条做了进一步明确的规定和强调。
本条为新增条文。案件受理是干预实施了严重不良行为的未成年人的第一步，因此，应当严格受理程序。本条借鉴了《治安管理处罚法》的相关规定，并进行了针对性完善。
基于未成年人的身心特点，案件受理之后要及时进行调查处理，以尽可能减少对未成年人身心造成的不利影响。第二款规定了对严重不良行为未成年人不得使用戒具，同时保留了在特殊情况下可以使用约束性措施的规定。
法定代理人和合适成年人到场也是有严重不良行为未成年人应享有的权利，本条除了明确作出要求外，还明确了法定代理人与合适成年人到场的抚慰、沟通、见证、教育、扶助五大功能，并且对司法机关提出了支持的义务。此外，还对询问有严重不良行为的方式作出了特殊要求。需要强调的是，本条没有采用“讯问”的表述，旨在强调对严重不良行为的调查、干预应当不同于犯罪案件。
本条是关于社会调查的规定，并明确了社会调查为决定处分的前置程序、社会调查的主体、社会调查报告的性质等。
心理专家的介入是各国预防未成年人犯罪的通常做法，本条吸收实践中的心理辅导和心理测评程序进行了明确。
本条规定了处分不公开听证程序，明确了听证会的参加部门是检察机关、教育行政部门和民政部门。同时基于教育的需要，规定可以邀请学校、监护人等参加。为了避免听证泄露未成年人相关信息，本条第二款规定了保密义务。
本条明确了保护处分的决定机关是公安机关，并明确将严重不良行为的干预从《治安管理处罚法》的处罚中分离出来，同时将可以干预的最低年龄界定为十二周岁。
需要注意的是，规定为十二周岁并非下调责任年龄，而是基于“提前干预、以教代罚”的考虑。对于未成年人临界行为更应注重及时干预，防止进一步演变为犯罪行为。同时，干预不是“惩罚”，更不能一罚了之。
保护处分仍然是一种受益性行政措施，因此本条仍然将权利救济按照行政程序进行了设计。
考虑到检察机关在听证程序中参与了处分决定，本条没有将检察机关作为申诉机关，而是将最终的救济权赋予了中立的人民法院。
规定处分时效制度，主要基于两个考虑：一是有严重不良行为是从《治安管理处罚法》中分离出来的，基于法律面前人人平等，应当同样给予时效保护；二是对未成年人罪错行为自愈规律的尊重，避免过度干预，有利于未成年人的健康成长。
增设严重不良行为记录封存与消灭制度。为了保障未成年人的正常回归社会与成长，严重不良记录应当封存，对于封存期限应当禁止的行为在总则中予以了规定，在本条文中主要强调满三年的，应当予以销毁。
《预防未成年人犯罪法》相对来说是特别法，因此，对于未成年人实施了严重不良行为（违反治安管理的违法行为），不应当用作为普通法的《治安管理处罚法》《禁毒法》等法律，而应当适用针对未成年人身心特点制定的《预防未成年人犯罪法》，但鉴于该法不能够事无巨细，所以，针对本法未规定的一些程序性事项，规定可以参照适用《治安管理处罚法》，当然，具体条文的参照与适用应当坚持有利于未成年人矫治与成长的目的。
本条借鉴日本少年法“触法行为”的概念提法，将因为不满十六周岁不予刑事处罚的行为，从严重不良行为中分离出来，进一步清晰界定严重不良行为的内涵和外延。同时，也能更加有针对性地研究和应对低龄未成年人犯罪问题。
触法行为概念的提出和明确，与未成年人不良行为、严重不良行为、犯罪行为形成了逐级发展、逻辑严密、衔接有致的概念体系，也有助于形成完善的未成年人犯罪预防、干预、处分和矫治体系。
对于触法行为准用刑事诉讼程序是我国历史上的做法。1911年《刑事诉讼律（草案）》第四百七十二条规定：“刑律第十一条之感化教育及第十二条之监禁处分，审判衙门所有管辖及程序，准用刑事诉讼程序”，与精神病人强制医疗程序属于刑事诉讼法的特别程序协调，同时也符合中央《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》在制定时对于触法行为的处理司法化的原意和考虑。
现行法律对于触法行为的处分措施规定存在严重不足，本条明确可以由人民法院适用具有“提前干预、以教代刑”性质的教育处分、观护处分、禁闭处分措施，丰富了对触法行为的处分措施体系，以针对性回应现行法律“一放了之”的“养猪困境”。
现本条将收容教养改称“教养处分”，一方面可以将其纳入保护处分措施体系之中，另一方面又可以与原“收容教养”保持表述的传承性。
本条同时规定教养处分仅适用于有严重暴力犯罪的触法未成年人，由此区别于一般性触法未成年人适用的教育处分、观护处分和禁闭处分措施。
本条对教养处分的期限进行了明确，与原收容教养期限基本一致。同时，明确了教养处分的减少和延长程序，以及最长执行期限。
针对实践中收容教养执行场所缺失及在未成年犯管教所或监狱执行的不规范现象，本条明确教养处分措施的执行场所为高级专门学校。并且规定，省级行政区域应当设置集中执行教养处分的高级专门学校。
考虑到有的省市设置高级专门学校可能条件不成熟，本条规定可以在初级专门学校开发专门班级，但对于管理教学等做了特殊要求。
无论是初级专门学校还是高级专门学校，其性质仍是学校而不是司法行政部门设置的矫正机构。其设置与管理仍然应当由教育行政部门负责，按照学校的模式进行运作和管理。
基于实际的需要，本条还规定司法行政部门可以在高级专门学校派驻民警协助学校进行管理，这也是高级专门学校区别于初级专门学校的显著特征。
本条明确了触法记录销毁的要求和期限。
本条第一款吸收入总则，第二款基本保留。
本条是关于少年法庭设置的规定，既有明确要求，也考虑了当前的实际，留有余地。
本条增设了对人民检察院未成年人检察专门机构的规定，既是对未成年人检察改革成果的立法确立，也是对一些地方对未成年人检察专门机构设置存在理解偏差的纠正。
本条保留了原条文规定，并增设了一般应当分案起诉、分庭审理的要求。同时，将未成年人犯罪执行刑罚的要求，移入本章其他条文。
本条是关于未成年人法律援助与司法救助的规定。
限制适用刑事强制措施，尤其是羁押性强制措施是《刑事诉讼法》的要求，但是对于如何落实，实践中存在困境。
由于未成年人无法提供保证金或者保证人而影响适用取保候审的，实践中时有发生。为了保障未成年人能够被取保候审，避免羁押，本条规定了合适保证人以及观护基地观护制度。
合适保证人制度是一种新型的取保候审方式，它是地方检察机关不断创新未成年人办案机制，积极探索扩大对涉罪未成年人适用非羁押措施的有效做法。合适保证人制度是对现有取保候审方式的改革和突破，该制度的构建可以大幅降低符合取保候审条件但不能提供适格保证人的涉罪未成年人的羁押率，是保障未成年犯罪嫌疑人、被告人的一项有力措施。这项制度在上海等地已有探索，从试行情况看效果显著。
学籍对于涉罪未成年人重新回归社会，预防其重新犯罪至关重要。本条第二款进一步完善了对涉罪未成年学生的学籍保护。
本条增设了不起诉未成年人的处分措施适用的规定。既是为了与严重不良行为未成年人、触法未成年人处分的衔接，也是为了进一步强化对犯罪未成年人的矫治，预防其重新犯罪。
本条将实践中行之有效的圆桌审判模式和《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件的若干规定》第二十七条等固化为本法的规定。
本条明确规定了寓教于审原则，同时将《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件的若干规定》第三十三条有关法庭教育的程序固化为本法的规定。
尽管“教育、感化、挽救”方针、“教育为主、惩罚为辅”原则早已被确立为我国处理未成年人犯罪的基本指导方针和原则，但是我国法律长期缺乏以教代刑的制度设计，仍然过度依赖刑罚处置未成年人犯罪，并未能将此方针和原则落到实处。实践中，大量轻刑未成年人本可以更加合适的方式矫治而不必适用刑罚处罚。
中央《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》的通知指出，保护处分的特点是“提前干预、以教代刑”。为贯彻“以教代刑”的要求并平衡可行性和社会接纳程度，设置了本条规定。
本条对未成年犯执行刑罚仍应当以教育为主等特殊情况作了着重强调。
本条未作修改。
本条是关于未成年人犯罪记录封存的规定，但是并未规定犯罪记录消灭制度。主要考虑：一方面与《刑事诉讼法》保持一致，另一方面也是因为未成年人犯罪属于罪错行为中最严重的类型，基于社会安全的考虑，尚不宜直接规定犯罪记录消灭制度。
针对实践中犯罪记录封存适用中的突出问题，本条做出了有针对性的规定：一是明确查询权限，限制现实中有的地方随意查询的情况；二是明确封存后应当出具无犯罪记录证明，回应理解的偏差，以保障犯罪未成年人顺利回归社会。
本条明确了本法未规定的，适用普通刑事法的优先原则。
本条针对性设置了对政府及其职能部门、居民委员会、村民委员会不正确履行或怠于行使预防未成年人犯罪职责的监督、追责机制。
本条是关于未成年人父母或者监护人法律责任的规定，其增加了“履职保证金制度”和“监护失责，后果严重的，可依法剥夺其监护权”的条款。
有履行能力但拒不履行、逃避执行法定义务，情节严重者是有关部门列入失信名单的对象之一。为了保障强制亲职教育的有效实施，对违反亲职教育令的监护人，规定由公安机关给予罚款，情节严重的纳入社会征信系统，可保证强制亲职教育的强制性，督促监护人接受亲职教育和提供相关材料。
针对实践当中未成年人身份信息被泄露而带来的一系列不良影响，本条增加违规披露身份信息的法律责任，以增强执行力。对于单位要有实际制约性的处罚机制，因此本条设置了数额与倍率两种罚款方式。
将《未成年人保护法》第六十七条移至此处。
将保留原条文，未作修改。
保留原条文，并且增加了不履行合适年龄提示义务的法律责任。
保留原条文，基本未作修改。
保留原条文，未作修改。
新增条文。针对当前互联网等对未成年人带来的不良影响，本条增加对于网络游戏运营商的法律责任，强制其采取技术措施为未成年人营造良好的网络环境。
新增条文。针对旅馆业存在的接纳未成年人现象，有必要规定相应的法律责任，以铲除脱离监护、诱发未成年人犯罪的重要温床。
本条对于引诱、教唆、欺骗、胁迫未成年人实施罪错行为的要追究相应的法律责任，主要修改处为运用了罪错行为的概念。
新增条文。针对罪错未成年人在复学、升学和就业中受到歧视的现象，有必要规定相应的法律责任，保障未成年人回归正常生活。
本条规定了施行日期，为新法的施行预留了宣传、培训的时间。
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