习近平总书记在2018年全国教育大会上强调：“办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任。各级党委和政府要为学校办学安全托底，解决学校后顾之忧。”进入新时代，进一步办好教育事业已成为党和国家的重要发展目标，也是人民日益增长的、重要美好生活需要之一。而何谓“学校办学安全”却没有一个明确、统一的界定，不利于党委和政府为学校办学安全切实履行托底保障职责。对“学校办学安全”的界定必须紧扣学校办学安全需求，也要结合党委和政府的角色、职能，从而为各级党委和政府履行托底职责指明具体方向，为新时代的学校办学保驾护航。

一、学校办学安全：一个亟待界定的概念

随着2018年全国教育大会的顺利召开，在深入学习习近平总书记在全国教育大会上的重要讲话的过程中，学校办学安全已经成为一个高频热词，因此从理论和实践均对界定“学校办学安全”提出迫切需求。其中，提炼“学校办学安全”的核心内涵与构成要素具有重要的战略价值和实践指导意义。

（一）“学校办学安全”概念的发展现状

“学校办学安全”一词始于2018年全国教育大会，此前理论界与此相关的概念有两种：一是“校园安全”，它将安全主体由学生扩展至教师，安全内容也逐步扩大，呈现出多样化，涵盖人身安全、财物和校园文化安全等；二是“学校安全”，认为应当多维度、立体化构建“学校安全”概念，不能局限于校园内部安全问题，只要是与学校相关的安全都可以纳入其中。此外，理论研究中涉及的相关概念还有校园治安（学校治安）、学生安全以及学校（校园）周边安全等。

“学校安全”涵盖的安全内容更加广泛，也更加有利于保障学校安全。但其视角在于构建学校安全风险防控体系，着眼点在于保障非政治层面的安全需求。而“学校办学安全”是从“党委和政府要为学校办学安全托底”的角度出发，明确学校在办学中，党委和政府应当重点保障哪些方面的安全，即托底有重点并非面面俱到。因此，“学校办学安全”相比之下具有更高的政治站位，核心是保障政治安全，但也会涉及其他重要方面的安全需求，以重点突出又适当兼顾全面的思路为学校办学安全提供有效的安全保障。

在学校教育教学管理中，实务部门对于“学校办学安全”亦没有正式或非正式的使用。通过对截至2019年6月的教育法律法规规章进行梳理发现，与“学校办学安全”相关的共25部，常使用的相关概念是学校安全、校车安全、学校安全稳定、校园正常秩序以及教育秩序安全稳定等。可见，“学校办学安全”一词是在近期的全国教育大会上正式提出，至于其丰富的内涵则更无涉及。因此，不论是从“学校办学安全”的理论研究出发，还是为党委和政府对学校办学安全实施托底保障职责指明方向，都应当及时对“学校办学安全”进行概念界定以及内涵解读。

（二）界定“学校办学安全”概念的意义

学校办学涉及面广，地位作用突出，界定“学校办学安全”，推动教育事业进一步发展意义重大。宏观而言，有利于在教育领域落实总体国家安全观。应当看到新时代的国家安全不再是传统的政治、军事以及外交等方面的不稳定因素，各领域的发展问题也是关涉国家安全的重要内容。“国家利益延伸到哪里，安全保障就跟到哪里。”针对学校办学而言，与国家安全也联系紧密，不仅关系到学校办学的社会主义方向，也直接影响人才培养的质量，以及人才强国战略的落实和国家综合竞争力的提升。因此，必须要厘清“学校办学安全”的内涵，全力保障办学安全与质量。 

另一方面，明确“学校办学安全”范畴的重要意义在于从实践层面为党委和政府托底保障指明方向。此前党委在学校办学中的角色定位是党建主体，主要包括思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设，根据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》等法律之规定，政府在学校办学中的职能定位是有关教育法规政策的制定、财政拨款、人事编制以及办学规模层次等方面。2018年全国教育大会上，习近平总书记强调“党委和政府要为学校办学安全托底”，这是新时代大背景下对党委和政府提出的新的更高要求。要行之有效地做好学校办学安全托底保障，必须要明确学校办学需要党委和政府提供哪些方面的，以及何种程度的与以往不同的保障措施。

因此，对“学校办学安全”进行科学、合理、全面的界定，明晰其内涵与外延，对指明党委和政府为学校办学安全托底的方向和内容意义深远，对理论界构建学校办学安全理论也具有基础理论价值，最终也将会更加充分地指导、完善党委和政府为学校办学安全托底保障的实践开展。

二、政治安全：对学校办学安全的根本要求

我国的总体国家安全观是一种全方位的、立体的安全观，涉及面广，内涵丰富。学校教育所涉及的政治安全，主要是在办学过程中要坚持党的全面绝对领导，树立正确的意识形态观，严把社会主义办学方向及坚决贯彻落实党和国家教育方针，以落实对学校办学安全的政治性根本要求。

（一）坚持党对学校教育的全面绝对领导

新时代要求新作为，实现新作为需要强有力的领导核心。在教育领域坚持贯彻党的全面绝对领导，首先要做到落实学校党组织是学校领导核心。早在20世纪90年代我国就在高校确立了党委领导下的校长负责制，其核心就是如何认识与处理党的领导和行政负责制之间的关系。对此，《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》指出，党委统一领导学校工作，总揽学校改革发展稳定的全局，也要尊重、支持校长独立地负责教学、科研、行政管理工作，形成党政分工合作、协调运行的工作机制。

步入新时代，落实贯彻党的全面绝对领导之路径，就是要建立中小学校（幼儿园）的党组织领导下的校（园）长负责制。浙江省已于2018年10月开始开展中小学校党组织领导下的校长负责制试点，明确“要坚持加强党对学校工作的全面领导，明确学校党组织把方向、管大局、做决策、抓班子、带队伍、保落实的领导职责”。而重要保障是要把党建工作作为办学治校的基本功，把党的教育方针全面深入贯彻到学校办学育人全过程。全面开展中小学校（幼儿园）领导体制改革已成为新时代学校办学的首要政治任务。

党委为学校办学安全托底，不仅是学校党组织的责任，更是地方党委的责任，不仅要符合实际，有针对性地实施政策托底，也要通过党组织间的经验交流、教育培训、干部挂职等方式加强工作指导，使托底保障既有方向又有落实载体。

（二）树立教育是“两个大计”的政治站位

在2018年全国教育大会上，习近平总书记强调了教育的重要作用，提出“教育是国之大计、党之大计”的学校教育定位，充分彰显出新时代教育事业的重要地位，也对党委和政府保障学校教育发展提出更高要求。

邓小平于1977年提出：“实现现代化要从科技和教育入手，而发展科技又要依靠教育。”1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“社会主义现代化建设必须依靠教育，教育必须为社会主义现代化建设服务。”在1987年党的十三大上，“百年大计，教育为本”的教育方针被明确提出，核心思想是要优先发展教育事业。进入21世纪，党和国家更加重视教育和人才，2003年提出实施人才强国战略，到2007年党的十七大将其确立为三大国家战略之一，并写进党章。面向新时代，实现“两个一百年”奋斗目标，高素质人才依然起着决定性作用，“教育的基础性、先导性、全局性地位和作用更加凸显。”国家发展以人才为本，教育已经成为国家发展之大计。

进入新时代，“教育是党之大计”的相关表述充分肯定了教育对党的事业发展的重要性，对教育寄予厚望。因而，保障学校安全办学具有重要政治意义。其一，保障学校办学安全事关培养社会主义建设者、接班人，是社会主义教育事业的根本使命；其二，教育为党输送大量高素质的党员，优化队伍结构，提升整个党员队伍的素质和能力；其三，办好让人民满意的教育是党对人民的庄严承诺，关乎党的形象与威望；其四，学校教育是党用中国特色社会主义理论武装新时代青少年的重要途径。要使当代青少年始终保持对社会主义的热爱，使他们愿意为社会主义建设事业奉献奋斗。

（三）守好学校办学意识形态安全主阵地

“统一思想，才能凝聚力量。”长期以来，在意识形态领域存在着两大问题：一方面是去意识形态化与政治虚无主义削弱社会主义意识形态的凝聚力；另一方面是市场经济的固有弊端带来的负面影响，如阶层分化、思想权威弱化、腐化思想侵蚀等，以个性化为主要理念的新媒体也对意识形态传播领域形成较大挑战。习近平总书记指出，“意识形态工作是党的一项极端重要的工作”，并提出新时代宣传思想工作的“九个坚持”。这些新论断、新思想是新时代做好宣传思想工作必须长期坚持的根本遵循。学校是意识形态安全主战场，保障学校办学安全，一是要坚持学校办学过程中党对意识形态工作，即宣传思想工作的领导权。这是坚持和落实党对学校全面绝对领导的根本性要求之一。二是要宣传党的理论，培育和践行社会主义核心价值观。面对文化思想以及价值观的逐步多元、多样、多变的新形势，培育和践行社会主义核心价值观意义重大。三是要结合全国教育大会精神，改变唯分数论的教育模式，积极培育学生的理想信念，引导学生爱党、爱国、爱社会主义。同时，也要加强对教师的思想政治教育，发挥党员教师的模范带头作用。

（四）严把学校办学的社会主义办学方向

学校办学肩负着培养社会主义建设者和接班人的重要使命，必须要在办学过程中坚持正确的办学方向，必须要深刻理解习近平总书记关于社会主义办学方向的重要论述。

第一，培养什么人的问题。我国教育服务于社会主义现代化建设，所培养的人才必须热爱社会主义，对社会主义具有坚定的理想信念。第二，怎样培养人的问题。从贯彻党的教育方针出发，所要培养的是德智体美劳全面发展的高素质人才，这也才能够担当起社会主义建设者和接班人的重任。第三，为谁培养人的问题。我们的学校所培养的人才都是为党带领下的中国特色社会主义现代化而努力奋斗的，换言之，学校办学的根本任务是为党和国家培养社会主义建设者和接班人。

在落实办学的社会主义方向上，要做到以下几点。其一，学校党委要加强党对学校办学的全面绝对领导，这是保证学校办学社会主义方向的根本保证；其二，学生要德智体美劳全面发展，树立“两个理想”，增强“四个自信”，立志肩负时代重任，坚持社会主义和共产主义的根本要求，这是社会主义教育事业的本色；其三，教师要塑造自身师德师风，要以崇高的师德师风，率先垂范，做好学生的榜样和人生导师。

对于学校办学安全，最为根本、最为重要的就是要保证办学过程中的政治安全，也就是坚定贯彻党对学校办学的全面绝对领导，坚决执行党的教育方针，加强思想政治教育，努力为党和国家培养德智体美劳全面发展，理想信念坚定，思想政治过硬，爱党、爱祖国、爱社会主义的中国特色社会主义事业的建设者和接班人。

三、安全需求：学校办学安全的保障方向

对“学校办学安全”的界定，学校作为办学的直接主体自然不能离开其本身对于办学安全的各方面需求，这也是党委和政府的安全保障方向。具体而言，应当从学校办学所需的基本条件、面临的困境，以及党和国家对学校办学安全的方针政策出发，全面、扎实思考如何保障学校办学安全。

（一）学校师生人身安全

在学校办学过程中，学校安全是教书育人的重要前提之一。在论证学校办学安全过程中适宜使用“学校安全”，具体含义是指“校园内、学校周边200米以内以及学校教育管理活动延伸至校外的地方等空间内可能发生的危及学校组织和师生的各种不利因素”。

在教师人身安全方面，主要来自两方面的威胁：一是社会人员对教师的暴力犯罪，二是个别极端学生及家长针对教师的严重暴力行为，这些都造成众多教师的伤亡。据不完全统计，2004年至2018年共发生20起教师被杀事件，仅2004年至2008年五年中就发生11起。在学生人身安全方面，据不完全统计，2010年至2018年11月22日，公安机关通报或者新闻报道的针对年幼学生的严重暴力犯罪共15起，造成207人伤亡。可以看到，师生人身安全的形势不容乐观。

在社会风险日益增加的大背景下，保障师生人身安全更加成为学校办学过程中的重要安全需求，是学校办学的根本前提，也是其他安全需求得以实现的重要前提。因此，党委和政府必须要更加重视并切实保障师生人身安全。

（二）教师地位与尊严

教师的地位得不到提高，职业得不到尊重，不仅造成教师没有职业自豪感、荣誉感，更加会造成教师队伍的人才流失，影响队伍结构稳定与优化，最终影响学校办学的质量与安全。因此，要使教师得到应有的尊重和重视，必须要提高其经济地位、社会地位，也要凸显其政治地位。

我国早在1993年就颁布了《中华人民共和国教师法》，规定了教师的法律权利义务，以保障教育工作的顺利开展。同时，也再次重申“全社会应当尊重教师”。但一直以来，不管是教师的社会地位，还是经济待遇都没有得到根本性的改善。2018年9月，《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革意见》印发，其中最具有改革性的措施包括：确立公办中小学教师作为国家公职人员的特殊法律地位；确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平；提升教师社会地位，加大教师表彰力度，让全社会都形成尊师重教的良好氛围。提高作为相对弱势的尤其是贫困地区中小学教师的地位和尊严，整体教师队伍的地位和尊严也将随之提升。

2019年7月，《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》明确提出，要依法保障教师权益和待遇。其中，更是支持并明确要制定教育惩戒权实施细则。实际上，“教育惩戒权”由来已久，只不过未将其法定化，也没有从法律上将其与体罚、虐待学生明确区分。为落实党中央、国务院相关要求，教育部也公布了《中小学教师实施教育惩戒规则（征求意见稿）》，从概念、实施原则、种类、禁止情形等方面对教育惩戒权加以明确。细化教师教育惩戒权，不仅能够在师生关系上明确教师的地位和职权，以提升教师尊严，也有利于增强教师履职的积极性以及育人的责任感。各级党委和政府要进一步保障教师教育惩戒权的实施，分担教师管教学生可能带来的风险，以提升教育办学质量。

（三）纠纷解决机制法治化

“校闹”不仅严重影响学校教育教学管理和师生安全，更加影响社会秩序稳定和国家长远发展。如何有序、有效应对“校闹”，是保障学校办学安全迫切需要破解的困境，必须要实现工作机制常态化及解决纠纷的彻底化，使学校办学环境长久稳定。

一方面，必须对“校闹”进行统一、明确、合理的概念界定，以利于定性并进行合理的责任认定。早在2002年出台的《学生伤害事故处理办法》（2010年修订）就明确要依法、妥善处理在校学生伤害事故，维护学校和学生的合法权益。2006年出台的《中小学幼儿园安全管理办法》则规定了学校、政府及相关职能部门的职责和制度机制，但二者均未直接涉及“校闹”范畴。而相关理论研究则主要针对“校闹”发生的原因和治理路径，对内涵及本质特征的研究几乎未涉足。

值得肯定的是，2019年6月教育部等五部门联合出台《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》，将“校闹”行为界定为：“在学校安全事故处置过程中，家属及其他校外人员实施围堵学校、在校园内非法聚集、聚众闹事等扰乱学校教育教学和管理秩序，侵犯学校和师生合法权益的行为。”明确要坚决、依法惩处“校闹”，并重点列举7种行为。但对行为的界定却内涵模糊、特征不明确，只强调行为的危害性，而忽视目的的非法性，且“聚众闹事”本身也存在主观判断性强的弊端。例如，家长情绪失控而出现的不当举动一般不认定为“校闹”，而如果是事件性质清晰、责任明确而行为人依然故意纠集多人，扰乱学校秩序，逼迫学校和政府接受非法要求，则应认定为“校闹”行为，予以严厉打击。

另一方面，必须要落实纠纷解决的规范化、制度化和法治化，以及时、根本化解矛盾。只规定处理纠纷程序，若不规定不按该程序处理的相关责任，则可能出现调解过程中，学校或教育部门不合理甚至无原则的让步。此外，“校闹”原因多元化，不仅包括学生安全事故，还涉及招生、培养管理、就业等环节可能出现的家校纠纷。因此，对于“校闹”的法治化治理还应当继续予以完善并切实落实，以确保学校办学安全。

（四）学校治理模式改革

逐步实现教育治理能力和治理水平现代化是新时代对教育事业提出的时代要求，学校治理已成为教育治理的重要组成部分和关键突破口。1995年颁布的《教育法》第二十七条规定了办学必须具备的基本条件。然而，仅仅满足这些条件已经无法适应新时代对于学校教育和人才培养的新要求，推进学校治理模式改革势在必行。

明晰学校治理的概念与内容是学校自身进行治理改革以及党委和政府确保学校治理模式改革稳定与成功的重要前提。对于“学校治理”概念，“实质是办学者及其他当事人，对治理者行为的激励和约束过程。”具体内容涉及四个层面：“观念层面，要为师生个体发展给予真正的关注；制度层面，建立适合本校发展的制度体系，同时确保民主参与；行动层面，建立包括校长、教师、学生、家长的合作伙伴关系；监督层面，要为学校发展提供建设性意见。”

党委和政府在学校治理模式改革当中应当扮演什么样的角色尤为关键。学校治理模式改革的成功与否直接关系学校办学的稳定与人才培养的质量，都密切影响着我国整个学校办学的安全。对于党委和政府而言，如何引导学校科学、高效、稳步地推进和完成自身的治理模式转变，也将成为确保学校办学安全的一个重要保障方向。

以上四个方面是学校办学当中重点的安全保障需求，这四个方面在重要性上也是有主次之分的，最低的安全需求是师生人身安全，其次是教师地位和尊严，之后则是如何妥善解决学校办学过程中内部治理与外部纠纷处理两个基本问题。但应当明确的是，这四种安全问题的发生与解决可能会相伴进行。因此，为学校办学安全托底，满足学校的安全需求是一个动态的、相互促进的过程。