从《救荒活民书》看古代的救灾法制
日期：2020-02-26来源：法学研究所
稿件来源： 法制日报法学院
在中国古代数千年历史长河中，各种水旱瘟疫灾害不断，给农业生产和人民的生活造成了严重的影响。因此，一旦灾害发生之后如何救济，就成为稳定社会、保障民生，同时也是考量政府能力的一项重要内容。中国古代的“荒政”就是官府救济灾荒的政策、法令与制度，以及救济灾荒的理论和实践等的总称，早在《周礼》一书中，就有关于“荒政”记载：“以荒政十有二聚万民：一曰散利（由政府贷种子或物资给人民以恢复生产）；二曰薄征（减少农业税收）；三曰缓刑；四曰弛力（免除劳役）；五曰舍禁（开放禁令）；六曰去几（减少或免除营业税）；七曰眚礼（减少各种礼仪排场）；八曰杀哀（简化丧葬礼仪）；九曰蕃乐（减少各种娱乐活动）；十曰多昏（简化婚礼程序，鼓励生育）；十有一曰索鬼神（求神祭祀）；十有二曰除盗贼。”从这些措施来看，可以说对于灾后恢复生产、保障人民的生活具有切实有效的作用。而中国古代系统记载和阐述救荒机制和法制的著作，当数南宋董煟撰写的《救荒活民书》。该书记载了中国古代救济灾荒法制的历史发展，阐述了各种救济灾荒措施的实施，记述了一些著名官员救济灾荒的实践和经验。同时，董煟也在书中表达了自己对各种救济灾荒的措施、机制和法制的观点。在《救荒活民书》中，董煟将中国古代主要的救济灾荒的措施归纳为20种：常平（即政府仓库储粮以调剂粮价）、义仓（即民间设置粮仓以备荒）、劝分（劝导人们相互调剂、互通有无）、禁遏籴（允许商人在粮食交易中牟利以促进流通）、不抑价、检旱（及时受理灾荒报告）、减租、贷种、恤农、遣使（派遣使者开仓救济）、弛禁、鬻爵、度僧、治盗、捕蝗、和籴、存恤流民、劝种二麦、通融有无、借贷内库。从这些措施来看，一个突出的特点，就是通过政策和法制手段，顺应市场规律，最大限度保证灾后社会经济恢复和发展、人民生活和社会秩序的稳定。具体表现在：首先，在保证政府储备的同时，充分动用民间和社会力量救济灾荒。常平仓是中国古代政府为调节粮价，储粮备荒以供应官需民食而专门设置的粮仓，主要是运用价值规律来调剂粮食供应，充分发挥稳定粮食的市场价值的作用。在市场粮价低的时候，适当提高粮价进行大量收购，保证朝廷储藏粮食的粮仓的充盈，在市场粮价高的时候，适当降低价格进行出售。这一措施，既避免了“谷贱伤农”，又防止了“谷贵伤民”，对平抑粮食市场具有一定的积极作用。但政府力量毕竟是有限的，因此在保证常平仓储粮的同时，通过民间的“义仓”储粮以备饥荒；并且以“劝分”的方式鼓励民间调剂以达到自救的目的。其次，充分发挥运用市场进行调节，其中重要措施就是“不抑价”和“禁遏籴”。不抑价就是适当放开价格，允许随行就市。灾荒发生时由政府控制物价，这是必要的，但由此也会阻碍流通。董煟就认为：“比年为政者不明立法之意，谓民间无钱，须当藉定其价。不知官抑其价，则客米不来，若他处腾涌而此间之价独低，则谁肯兴贩？兴贩不至，则境内乏食”；而一旦“饥民手持其钱，终日惶惶，无告籴之所，其不肯甘心就死者，必起而为乱”。因此，应当顺应市场规律，允许商人牟利，并通过商人求利的行为使粮食供需达到平衡，以平抑粮价。另一项措施是“禁遏籴”。“遏籴”是禁止粮食跨境买卖，这本是中国古代官府控制粮价、保证粮食供应的一个重要措施，对于防止奸商囤积居奇、扰乱市场无疑是具有一定的积极作用的。但当灾荒发生时，粮价必然腾贵，此时若能取消地区间粮食买卖的禁令（禁遏籴），鼓励地区间的粮食流通，使丰稔之地的粮食流向灾荒地区，亦以达到赈灾的目的。因此，灾荒年份禁遏籴，不失为平抑粮价之良法。董煟就认为这样做“非惟可活吾境内之民，又且可活邻郡邻路之饥民”；反之，若“此间之米不许出吾界，他处之米亦不许入吾界，一有饥馑，环视壁立，无告籴之所，则饥民必起而作乱，以延旦夕之命，此祸乱之大速者也！”其三，充分发挥政府的主导作用。政府在灾荒发生后，应当采取积极措施，一是要放开市场，促进流通，保障供应；二是要及时开仓救济灾民，了解民间疾苦，从而采取针对性的措施，必要时要从国库中拿出资金以救济灾民，保障灾民的基本生活；三是要做好灾后的生产恢复，包括优先发展农业生产、减轻地租和农业税收、借贷生产资料等等；四是开源节流，增加国家财政收入，保证充足的资金用作灾民救济。其四，做好灾后的社会治安。大灾之后，必然会在一定程度上造成社会秩序的混乱。董煟就认为：“凶年饥岁，民之不肯就死亡者，必起而为盗，以延旦夕之命。倘不禁戢，则啸聚猖獗，其患有不可胜言者”。因此，要加大对各种违法犯罪行为的打击力度，保证灾后社会秩序的稳定。虽然《救荒活民书》是中国古代特定的历史条件下的产物，具有历史和时代的局限性；但其中的一些内容对于我们依然具有积极的借鉴意义。
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